COMMISSIONE PARLAMENTARE
di controllo sull'attività degli enti gestori
di forme obbligatorie di previdenza e assistenza sociale
MERCOLEDÌ 29 LUGLIO 1998
44a Seduta
Presidenza del Presidente
Michele DE LUCA

Intervengono i rappresentanti dell'Inps: professore Gianni Billia, presidente; dottore Paolo Lucchesi, presidente del Consiglio indirizzo e vigilanza; i Consiglieri di amministrazione avvocato Emiliano Amato, professore Giampio Bracchi, dottore Alberto Brambilla, professore Mario Caldarera, dottore Antonio Guida, consigliere Nevio Mastragostino, professore Ruggero Paladini, avvocato Antonio Salafia.

La seduta ha inizio alle ore 20,50.

SULLA PUBBLICITÀ DEI LAVORI
(R033 004, B68a, 0023°)

Il presidente Michele DE LUCA propone l'attivazione del collegamento audiovisivo interno con la sala stampa, per il quale ha acquisito preventivamente l'assenso presidenziale. La Commissione concorda ed il collegamento viene attivato.

PROCEDURA INFORMATIVA
Audizione del Presidente dell'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), dei Consiglieri di amministrazione e del Presidente del Consiglio di indirizzo e vigilanza del predetto ente sui rapporti interorganici in materia di riassetto organizzativo
(R047 000, B68a, 0022°)

Il presidente Michele DE LUCA fa preliminarmente presente che l'origine dell'odierna riunione risale ad una specifica richiesta che giovedì scorso, 23 luglio, il senatore Roberto Napoli, Vice presidente della Commissione, gli ha indirizzato con una lettera di cui da lettura:

«Illustre Presidente, apprendo dai quotidiani odierni che sarebbe in atto all'Inps un grave scontro tra l'organo di gestione e l'organo di indirizzo.
La gravità della vicenda evidenziata dai giornali è ancor più inquietante in quanto oggetto dello scontro è l'imminente decisione di riformare profondamente la struttura centrale e periferica dell'Istituto senza che sia stata verificata la compatibilità con la normativa vigente in materia di decentramento degli Uffici pubblici. Tra l'altro sembra che il vertice della dirigenza dell'Istituto sia stato volutamente escluso dal fornire un apporto di idee e di esperienza nonchè di verifica di fattibilità sull'imminente e rivoluzionario cambiamento.
Dall'esame del documento in questione appare a prima vista che notevole possa essere l'impatto negativo sull'assetto dell'Istituto e quindi sulla sua efficienza nonchè sulla erogazione dei servizi all'utenza.
Come ricorderà già in una nostra precedente audizione abbiamo affrontato il tema dei difficili rapporti e delle competenze dei rispettivi organi di vertice dell'Istituto, che furono smentite dalle persone ascoltate.
Il ripetersi, ovvero il perdurare, di tale situazione che sfocia in clamorose manifestazioni di dissenso rendono necessaria una urgente convocazione del Presidente e di tutto il Consiglio di Amministrazione nonchè del Presidente del Civ dell'Inps, per approfondire in modo definitivo, nell'ambito di quanto previsto nella legge 88/89, la reale situazione di scontro in atto tra i massimi organi di vertice dell'Inps, nonchè la reale portata e legittimità dei provvedimenti in adozione».

Data l'imminente sospensione dei lavori parlamentari per la pausa estiva, egli ha ritenuto di aderire a tale richiesta convocando subito la Commissione senza l'abituale procedura di preliminare acquisizione di un minimo di documentazione, prima di procedere a delle audizioni.
Ha invece proceduto secondo la predetta abituale prassi per la notizia, apparsa sulla stampa nello stesso sopracitato giorno della scorsa settimana, sui problemi posti a seguito della presa di posizione della componente confindustriale nel Consiglio di indirizzo e vigilanza nell'ambito dell'esame del consuntivo 1997: al riguardo ha chiesto al Presidente del Civ di fargli avere una apposita nota informativa. Acquisiti gli elementi conoscitivi necessari si valuterà in sede di Ufficio di Presidenza il da farsi.
Conclude ricordando che la sede informativa mira a consentire ai Commissari l'acquisizione dei dati conoscitivi che gli esperti convocati vorranno dare spontaneamente o a seguito di specifiche domande; il dibattito politico su quanto acquisito sarà svolto dalla Commissione, se lo riterrà, al suo interno, in apposita sede.
Porge quindi un cordiale saluto agli ospiti convenuti.

Dopo che il professor BILLIA - invitato ad intervenire - ha fatto presente che il dottore LUCCHESI intende fare preliminarmente una comunicazione, questi prende la parola.
Premette che il Civ ha oggi approvato il consuntivo 1997 con ben 17 voti favorevoli ed 1 d'astensione e fa presente che, non essendo egli un organo dell'Istituto e non avendo la possibilità di rappresentare il Civ, esprimerà solo valutazioni personali. Si chiede quindi quale significato dare al fatto che, pur volendosi trattare dei rapporti interorganici (come si indica nell'ordine del giorno della Commissione) si sia convocato solo un organo collegiale, il Consiglio d'amministrazione (Cda), e non anche il Consiglio di indirizzo e vigilanza (Civ).

Il presidente Michele DE LUCA ribadisce che la convocazione dei soggetti da ascoltare è stata disposta in accoglimento della specifica richiesta del senatore Roberto Napoli. L'invito a tutti i componenti del Consiglio d'amministrazione - ai quali si chiede di far conoscere come si siano svolti determinati fatti - si spiega col semplice fatto che, secondo le notizie di stampa, sono sorti problemi in seguito a certe posizioni assunte nell'ambito di detto organo. Se sarà necessario, verranno anche convocati i componenti del Civ o altri soggetti.

Interviene quindi il senatore Roberto NAPOLI: ringraziato il presidente Michele De Luca per aver accolto la sua richiesta e dopo avere rilevato che alla base della richiesta stessa c'è il funzionamento del sistema duale - del quale in precedenti occasioni ha trattato lo stesso Presidente della Commissione a proposito del bilancio dell'Inps e su cui il professor Billia s'è intrattenuto con una riflessione culturale - osserva che dalla stampa è stato evidenziato un conflitto all'interno del Cda dell'Inps, ente pubblico di grande importanza. Egli, dopo averne informato il Presidente della Commissione, ha anche chiesto al Cda di soprassedere; si è invece proceduto. Compito di questa Commissione è ora quello di conoscere, essere informati per potere poi, come ha precisato il presidente Michele De Luca, stabilire quando svolgere un apposito dibattito.

Il deputato MICHIELON pone anzitutto una questione di metodo, chiedendosi se la Commissione si debba muovere in base a quanto scrivono i giornali, considerando anche che molti altri fatti non emergono dalla stampa. Peraltro, egli aggiunge, occorrerebbe porre attenzione così come fatto per i bilanci dell'Inps, sui problemi concreti della organizzazione, evitando di svilire i compiti di controllo parlamentare della Commissione, occupandosi di contrasti che rientrano in una fisiologica dinamica: nè, egli aggiunge, risulta che i Consiglieri contrari alla delibera del Cda siano ricorsi all'istituto delle dimissioni.

Il presidente Michele DE LUCA, osservato che la Commissione non si occupa di tutto quanto scrivono i giornali, ribadisce che per la audizioni odierne si è eccezionalmente derogato - nell'imminenza della sospensione dei lavori parlamentari per la pausa estiva - alla prassi di acquisire prima la necessaria documentazione. Stasera si acquisiranno le informazioni che saranno date, in attesa di avere il testo della delibera del Cda sull'organizzazione e sull'ordinamento dei servizi: delibera non inclusa nel volume «Ricerca su Regolamento di organizzazione e ordinamento dei servizi dell'Inps», alcune ore fa fattogli pervenire dal professore Billia, e della cui ultima parte (riguardante una recente riunione del Cda) ha disposto la fotocopia per i Commissari (copia dell'intero volume e della ulteriore documentazione che perverrà sarà inviata ai Commissari stessi).

Il senatore MANFROI, premesso di concordare sulle considerazioni del deputato Michielon, pone l'esigenza di sgombrare il campo da ipocrisie e osserva che la richiesta del senatore Roberto Napoli va oltre la lettura dei quotidiani: si scopre infatti, egli aggiunge, che la Commissione dovrebbe fungere da arbitro fra la maggioranza e la minoranza esistenti nel Cda dell'Inps. Si chiede se ciò non sia al limite dei poteri della Commissione ed auspica che il problema sia esaminato all'interno della Commissione stessa senza la presenza di estranei.

Il presidente Michele DE LUCA precisa che la materia rientra certamente nei compiti di questa Commissione: intanto si acquisiscono le informazioni necessarie e quindi si valuterà. L'unica «anomalia» di questa audizione è la mancanza di una preliminare informazione in sede istruttoria.

Interviene quindi il professor BILLIA: la ristrutturazione dell'Inps è stata avviata da parecchio tempo e si tratta di assicurarne la fattibilità ed il consenso. Il Consiglio di amministrazione, cui spetta predisporre l'organigramma, ha discusso sul modello anche col Civ, che ha dato la direttiva e con il quale non c'è assolutamente alcun dissenso.
Rilevate poi le difficoltà, in termini di autonomia di produzione e di poteri, che incontrano tutti gli enti che vogliono ristrutturare, l'oratore riconosce la sofferenza che deriva dalla riduzione di una direzione generale; si sofferma sul modello proposto dal direttore generale, alla luce della direttiva del Civ, che semplifica riducendo da 15 a 7 il numero delle direzioni centrali; sottolinea il giudizio positivo della dirigenza nel suo complesso ed evidenzia come la riorganizzazione snella sia realizzata nell'interesse dell'Istituto: l'organico è stato ridotto da 39 mila a 36 mila unità, mentre i dirigenti sono ridotti da 1.000 a 680.

Il dottor LUCCHESI afferma anzitutto che non esiste da tempo e, men che mai, in questo caso, alcuno scontro fra Cda e Civ. Quest'organo il 17 giugno ha approvato (con 15 voti favorevoli e 1 contrario) una delibera d'indirizzo sul modello organizzativo.
La richiesta al Cda d'una forte riduzione delle direzioni centrali e di un regolamento di riorganizzazione e di ordinamento dei servizi - aggiunge l'oratore - si ricollega ad una precedente delibera del luglio 1996 con cui il Civ, nel varare le sue prime linee d'indirizzo in materia, prospettava la necessita di ridurre i livelli decisionali e decentrare le strutture (su quest'ultimo punto ricorda il blocco determinato dalla presa di posizione del Collegio Sindacale che chiedeva si realizzasse preliminarmente il nuovo modello organizzativo).
Si sofferma quindi sui diversi documenti prodotti dal Direttore generale e considerati non rispondenti alle linee del Civ, sulla direttiva emanata da ultimo dal Civ sul modello organizzativo (su cui il Cda ha espresso apprezzamento in apposito incontro) e conclude sottolineando la piena convinzione della validità del modello varato, condiviso dai massimi organi collegiali dell'Inps.

Il presidente Michele DE LUCA precisa che l'oggetto della procedura informativa è indicato nell'ordine del giorno senza alcuna aggettivazione («rapporti interorganici in materia di riassetto organizzativo»).

L'avvocato AMATO rileva anzitutto che ci si trova di fronte ad un rapporto conflittuale, avendo il Civ, con la delibera di giugno, invaso il campo di competenza del Cda, al quale, oltre ad indicare il numero e la denominazione delle direzioni centrali da istituire, ha addirittura ordinato di procedere entro una certa data.
Ricordato poi che i compiti di gestione spettano, secondo la normativa vigente, al Cda, pone l'accento sul problema sollevato della tecnostruttura che veniva estromessa dal partecipare all'elaborazione del progetto di riorganizzazione dell'Istituto, e si sofferma in particolare sull'ordine del giorno firmato da 37 dirigenti, che, con una esperienza professionale di oltre 30 anni, hanno chiesto di discutere e dare il loro apporto.
Posto l'accento sul livello di tensione creatasi (in un seminario sul controllo interno è girata la voce secondo cui chi era contrario al documento del Civ era contrario all'Istituto), l'oratore osserva che nel Cda si è proceduto in modo illegittimo (mancato rispetto del contratto collettivo nazionale circa i rapporti con i sindacati, mancato rispetto dei termini per l'invio di documenti), riferendo, in particolare, che nella seduta di ieri non gli è stato consentito di illustrare un suo emendamento, giacchè il Presidente, accogliendo una mozione d'ordine d'un consigliere, ha posto subito in votazione il documento.
Conclude dichiarando di non essersi dimesso proprio perchè è ora maggiormente necessario impegnarsi affinchè le regole vengano rispettate.

Segue un breve intervento del presidente Michele DE LUCA (invita a riferire i dati essenziali da integrare con i documenti che invieranno alla Commissione) e quindi il dottor BRAMBILLA conferma che non c'è alcun contrasto tra Cda e Civ, organi che operano in sintonia, pur se non mancano alcune (peraltro note) zone d'ombra; osserva che come in ogni azienda, anche nel Cda dell'Inps si è deciso a maggioranza (certo, l'unanimità sarebbe stata gradita) e passa ad evidenziare lo stretto collegamento fra azione di recupero dei crediti e possibilità di una riorganizzazione.
Osservato poi che si è cercato, per quanto possibile, di coinvolgere la dirigenza, considera comprensibile una certa reazione quando si riducono le direzioni da 15 a 7 (snellimento operato nell'interesse dell'istituto) e dichiara che potrà fare avere degli appunti con i dati sull'organizzazione.

Il professore CALDARERA affronta il problema dei rapporti fra gli organi, rilevando che questi si sono costruiti gradualmente e ponendo l'accento sul contenuto di una direttiva che - in un sistema in cui gli organi d'indirizzo politico sono separati da quelli gestionali - non può essere specifica.
Osservato poi che il Civ è intervenuto non «a monte» ma successivamente per modificare quanto stava facendo il Cda, sottolinea che gli incontri, voluti da tutti i componenti, sono stati un tentativo di far funzionare al meglio l'istituto e ricorda che il Civ, oltre al piano triennale, si è occupato di trattamenti di missione e di altro.
Successivamente rileva il carattere rivoluzionario d'un provvedimento che il Cda ha adottato senza dibattito, riducendo da 15 a 7 le direzioni; concorda sull'opportunità di non occuparsi dei contrasti e riferisce sulle vicende procedurali che lo hanno portato ad allontanarsi dal Consiglio.
Entrando nel merito di quanto deciso dal Cda, l'oratore richiama l'attenzione: sull'elevato indice della distribuzione del personale in sedi periferiche; sul problema evidenziato dal Collegio sindacale della riduzione del personale cui corrisponde un aumento delle spese (per trasferimenti, missioni, ecc.); sulla necessità che l'Inps, che tutti continuano a considerare un'azienda e che è un ente pubblico, rispetti la normativa sulla dirigenza e sul quarto livello del direttore provinciale (che si aggiunge ai tre livelli adesso previsti: centrale, regionale, di agenzia di produzione).
Conclude dichiarando che finalmente è stato presentato per la prima volta il bilancio tecnico del fondo interno di previdenza.

A questo punto intervengono brevemente il deputato COLOMBINI sulle necessità di capire se il Civ abbia il potere di imporsi nei confronti del Cda, ed il presidente Michele DE LUCA, che fornisce chiarimenti.

Ad escludere un contrasto fra gli organi dell'Inps interviene quindi il dottore GUIDA: i particolari riportati dal professore Calderara, egli sottolinea, dimostrano che i contatti con la dirigenza ci sono stati. Egli stesso ebbe a chiedere che l'incontro fra Cda, Civ e dirigenza avvenisse con il direttore generale: ma il Civ rifiutò l'incontro rilevando che l'argomento andava spostato nei rapporti ordinari con la dirigenza.

Il consigliere MASTRAGOSTINO rileva che qualche iniziale asperità che aveva caratterizzato i rapporti fra Cda e Civ è stata superata, nell'esperienza di un mondo così variegato come quello dell'Inps, in cui i rapporti, grazie alla recente normativa, sono stati razionalizzati.
Soffermatosi poi ad evidenziare ampiamente la diversità culturale delle varie componenti degli organi dell'Istituto, l'oratore collega a tale diversità il comportamento eristico di qualche consigliere d'amministrazione che, nel gusto della dialettica, entra in disputa e confutazione con gli altri; considera la riorganizzazione come il frutto di una maturazione politico-culturale dell'Istituto (comprende qualche reazione ma non ritiene possibili personalismi); sottolinea, circa l'ipotesi di sentire la dirigenza, che era mutato il quadro avendo il Civ escluso l'incontro.

Il professore PALADINI, osservato che l'indirizzo emanato dal Civ può considerarsi «largo» e non «stringente», fa rilevare che la proposta di riduzione a sette direzioni centrali può essere interpretata come espressione di una logica indicativa; spettava al Cda decidere e lo ha fatto concordando nella sostanza con la proposta del Civ. L'approvazione a maggioranza è sopraggiunta al termine di cinque ore di discussione: in futuro, se necessario, la riorganizzazione potrà essere oggetto di un nuovo esame.

L'avvocato SALAFIA, affrontando il problema del metodo, dichiara di avere sostenuto la più ampia collaborazione da parte di chiunque e di considerare negativamente l'avere impedito a 37 dirigenti di esprimere il proprio punto di vista.
Evidenziato che nel Civ si è scatenato un «putiferio» contro la dirigenza per una questione di principio, avendo osato contestare, l'oratore, entrando nel merito della riorganizzazione, rileva che se non ci fosse stato un suo faticoso intervento oggi l'Inps si troverebbe senza una propria struttura per gli avvocati (era stato ipotizzato di eliminare l'ufficio); fa presente che è stato soppresso il servizio di vigilanza (unificato con quello dei contributi) e richiama l'attenzione sulla previsione di istituire 700 agenzie che richiederanno altrettanti dirigenti con elevate conseguenze finanziarie e danni per gli utenti.

Il presidente Michele DE LUCA invita il professore Billia a far pervenire una documentazione completa.

Il dottore LUCCHESI dichiara che invierà anch'egli una documentazione su quanto è stato detto.

Il deputato PAGLIUCA pone l'accento sulla positività dell'incontro dal quale è emerso un quadro più chiaro; osserva che si tratta di capire se il Civ possa scendere in dettagli nell'emanare direttive e fa riferimento alle competenze della Commissione, rilevando che si crea un forte imbarazzo allorchè si scende su specifici aspetti che riguardano la libertà d'azione del Cda.
Concludendo dichiara di ritenere difficile intervenire con ulteriori approfondimenti: resta da capire se il Civ interviene con direttive eccessivamente analitiche.

Il deputato COLOMBINI rinnova la richiesta di conoscere se i membri del Cda dell'Inps siano obbligati a recepire qualsiasi cosa detta dal Civ o soltanto ciò che rientra nella vigilanza e nell'indirizzo.

Il deputato MICHIELON chiede di conoscere se, per contratto, sussista l'obbligo di ascoltare i dirigenti o se si tratti soltanto di una forma di cortesia.

Il dottore BRAMBILLA rileva che il Cda è indubbiamente libero di decidere, spettando al Civ dare soltanto le linee di indirizzo. Fra i due organi ci sono stati degli incontri ed infine si è avuta identità di vedute.

Il professore CALDARERA osserva che il punto di riferimento è dato dalla normativa vigente: spetta poi agli organi di controllo verificare la legittimità degli atti.

Il professore BILLIA, premesso che il dibattito in seno al Cda è stato condizionato dalle preoccupazioni manifestate dai dirigenti sull'abbinamento della discussione ai problemi del fisco e sulla ristrutturazione, osserva che sussistono sempre gli spazi per incontri con tutta la dirigenza.

Il senatore Roberto NAPOLI ricorda che spetta a questa Commissione il compito di vigilare «a) sull'efficienza dei servizi in relazione alla esigenza degli utenti, sull'equilibrio delle gestioni e sull'utilizzo dei fondi disponibili» (articolo 56, comma 2, della legge 9 marzo 1989, n. 88).
Di fronte ad una così importante ristrutturazione dell'istituto, egli aggiunge, la Commissione ha pieno titolo ad intervenire e questa riunione può annoverarsi fra quelle di maggiore utilità nel corso dei suoi lavori.
Posta quindi l'esigenza di acquisire il testo della delibera di ieri del Cda, l'oratore considera meritevoli di approfondimento molti degli spunti emersi e fa rilevare al dottore Brambilla che risultano delle divergenze nel documento oggi pervenuto alla Commissione. Da atto al dottore Lucchesi dell'aiuto fornito nel comprendere il sistema duale. Occorre, egli conclude, una collaborazione reciproca che consenta di definire un quadro più chiaro.

Il dottore BRAMBILLA osserva che da un attento esame del documento citato dal senatore Napoli emerge un allineamento preciso e sottolinea l'efficienza dell'istituto, che si sta sforzando - così come si fa in tutti i Paesi - di portare i servizi vicino agli utenti.

Il dottore LUCCHESI, ribadito che i componenti del Civ non sono stati ascoltati, sottolinea che non rispondono al vero le notizie riportate dall'avvocato Amato a proposito del seminario sul controllo interno, precisa che l'indicazione del numero delle direzioni centrali si trova solo nelle premesse della delibera del Civ (parte esemplificativa) ed aggiunge che il Cda è libero di accogliere o meno l'indicazione. Certo, egli sottolinea, se, anzichè scendere da quindici a sette, avesse deciso di scendere a tredici non si sarebbe potuto parlare di snellimento. Conclude evidenziando che l'incontro con la dirigenza chiesto dal Cda non è stato accolto perchè il Civ aveva già deliberato.

Il senatore STELLUTI, con riferimento all'intervento del senatore Roberto Napoli, chiede che in futuro, prima di procedere, si convochi l'Ufficio di Presidenza della Commissione.

Il deputato GASPERONI si chiede se era necessaria l'audizione di questa sera e quale fosse lo scopo. Un fortissimo sospetto gli viene leggendo la lettera che, via fax, il senatore Roberto Napoli, nella sua qualità di Vice Presidente della Commissione, ha inviato al professore Billia chiedendogli di soprassedere alle decisioni sulla riorganizzazione, in attesa di questa audizione. Egli considera grave tale lettera, anche dal punto di vista della correttezza istituzionale, nella quale si fa uso improprio della propria carica per bloccare le decisioni di un ente. Concorda col senatore Stelluti sulla richiesta di convocazione dell'Ufficio di Presidenza.

L'avvocato AMATO interviene nuovamente riferendo sulla procedura seguita nel Cda nell'esame dei documenti sulla ristrutturazione, durante il quale si era chiesto - in mancanza di urgenti motivi - di valutare i singoli punti di merito del Civ, dato il loro forte impatto sul territorio ed il rischio di manzionismo.

Il senatore Roberto NAPOLI chiarisce, fra l'altro, che della lettera al Presidente dell'Inps aveva preventivamente informato il Presidente della Commissione. Dell'accoglimento della richiesta di audizioni, che si sono rivelate utili, egli è orgoglioso e comunque ogni altra considerazione può essere manifestata nell'Ufficio di Presidenza.

Segue una breve precisazione del deputato GASPERONI sulla partecipazione ai lavori della Commissione e quindi il presidente Michele DE LUCA, dopo aver ringraziato gli ospiti intervenuti, chiarisce che all'esito dell'istruttoria si valuterà se saranno necessari o meno altre audizioni.
Ribadisce che si è proceduto senza convocare l'Ufficio di Presidenza per l'urgenza dei fatti prospettati e data la ristrettezza dei tempi disponibili (dopodomani si sospenderanno i lavori parlamentari).
Osservato poi che la lettera del Vice presidente senatore Roberto Napoli rientra nella sua personale valutazione e responsabilità, il Presidente fa notare che ben numerose e soddisfacenti sono state le audizioni finora compiute dalla Commissione, che ha approvato - su temi fondamentali - dei documenti altamente apprezzati sul piano parlamentare e governativo, oltre che dalle parti economico-produttive e dalle altre parti sociali.
Dichiarata conclusa l'audizione odierna, assicura infine che i documenti che perverranno dall'Inps o da altri soggetti sulla materia discussa saranno inviati ai Commissari e valutati in sede di Ufficio di Presidenza alla ripresa dei lavori parlamentari.

La seduta termina alle ore 23,35.