Legislatura 16¬ - Disegno di legge N. 1112


Onorevoli Senatori. – Il presente disegno di legge nasce dall’esigenza di adattare il nostro ordinamento alle prescrizioni contenute nello Statuto della Corte penale internazionale, adottato dalla Conferenza diplomatica delle Nazioni Unite, svoltasi a Roma il 17 luglio 1998, e reso esecutivo in Italia ai sensi della legge 12 luglio 1999, n. 232.

    La piena applicabilità in Italia delle norme contenute nello Statuto della Corte penale internazionale presuppone ovviamente l’adeguamento dell’ordinamento interno al sistema di diritto penale sostanziale e processuale delineato dallo Statuto. Ne consegue quindi la necessità di introdurre non soltanto norme di coordinamento della nostra legislazione penale, sostanziale e processuale, ai princìpi ed alle disposizioni dello Statuto della Corte penale internazionale, ma anche e soprattutto un sistema integrato di tutela giurisdizionale, volto a garantire, nel rispetto dei valori costituzionali e delle norme del diritto internazionale penale, la necessaria protezione nei confronti di condotte integranti le fattispecie criminose tipizzate nel suddetto Statuto.
    L’attuazione, da parte del nostro ordinamento, della giurisdizione primaria che lo Statuto attribuisce agli Stati firmatari, impone peraltro la predisposizione degli strumenti di diritto processuale penale idonei a garantire un’efficace cooperazione degli organi giurisdizionali interni con la Corte penale internazionale.
    L’istituzione di quest’organo giurisdizionale a competenza internazionale rappresenta del resto, come noto, l’attuazione dell’obiettivo, condiviso a livello mondiale, di creare un efficace sistema di prevenzione di crimini contro l’umanità e di crimini di guerra, superando la soglia dell’ineffettività e dell’impunità che caratterizza purtroppo la repressione su base esclusivamente nazionale di tali delitti.
    La peculiarità di quest’organo risiede peraltro nel carattere di «permanenza» che ne contraddistingue l’operato, così da superare la logica dell’emergenza cui si sono finora improntati i tribunali ad hoc per la repressione dei crimini contro l’umanità, ed il carattere di specialità di quelle corti, lesivo del principio del Naturrichter, ovvero del giudice naturale precostituito per legge, previamente alla realizzazione del reato. Il fatto che un organismo internazionale abbia la possibilità, mediante l’applicazione del principio aut dedere aut iudicare, di sostituirsi sistematicamente ed automaticamente ai giudici nazionali nella giurisdizione penale, materia espressione della sovranità nazionale per eccellenza, rappresenta dunque una novità di assoluto rilievo.
    La repressione e la prevenzione dei crimini di guerra e contro l’umanità potrà dunque diventare un atto di giustizia e non più la prosecuzione delle ostilità sotto la veste solo formale del processo, realizzando l’obiettivo di una giustizia penale internazionale imparziale, a tutela dei diritti umani e rispettosa delle garanzie e dei princìpi dei sistemi penali attuali.
    Al fine di garantire la piena operatività della Corte penale internazionale è tuttavia necessario procedere alla tipizzazione delle fattispecie criminose delineate dallo Statuto, prevedendo anche nell’ordinamento interno gli strumenti processuali tali da garantire la repressione e la prevenzione di tali illeciti e l’efficace cooperazione dei nostri organi giurisdizionali con la Corte penale internazionale.
    Il presente disegno di legge prevede a tal fine un organico sistema normativo – che dovrebbe costituire una sorta di «codice internazionale penale», sostanziale e di rito – comprensivo di disposizioni generali, fattispecie criminose, modalità processuali di accertamento delle responsabilità dell’imputato. Nel delineare il sistema delle fattispecie incriminatrici dei delitti contro l’umanità e dei delitti di guerra, si è fatto riferimento alle descrizioni fornite dallo Statuto e dagli Elements of Crimes, approvati dall’Assemblea degli Stati parte svoltasi a New York dal 3 al 10 settembre 2002. La fattispecie di genocidio richiama la legislazione nazionale vigente in materia, con gli opportuni adattamenti rispetto alle previsioni dello Statuto.
    Il presente disegno di legge attribuisce la competenza a giudicare dei delitti ivi previsti alla cognizione della corte d’assise piuttosto che alla giurisdizione dei tribunali militari, in ragione non solo della composizione mista della corte, ma anche della influenza che sull’attribuzione della giurisdizione determina il tipo di condotta e non lo status dell’agente.
    Ai tribunali militari residua pertanto la competenza in materia di condotte lesive del servizio o della disciplina militare e di condotte tenute da appartenenti alle Forze armate fuori dai casi di conflitto armato o di sistematici attacchi contro la popolazione civile.
    Le norme sulla cooperazione giudiziaria sono poi complementari alle disposizioni del libro XI del codice di procedura penale, in coerenza con le linee di modificazione connesse all’adattamento alla Convenzione dell’Unione europea del 29 maggio 2000 sull’assistenza giudiziaria in materia penale.
    Le attività di assistenza alle richieste relative all’acquisizione di prove devono, pertanto, ritenersi attribuite al procuratore della Repubblica, salvo che l’atto richiesto secondo le disposizioni del codice di procedura penale rientri tra quelli che devono essere disposti o autorizzati dal giudice.
    Il titolo I contiene disposizioni di carattere generale tra le quali, al capo I, l’impegno programmatico da parte della Repubblica per la tutela dei diritti umani (articolo 1), nonché l’individuazione – in ossequio al principio di stretta legalità – delle «posizioni di garanzia» su cui si fonda l’obbligo di impedire la commissione dei crimini (articolo 2), secondo il paradigma generale di cui all’articolo 40, secondo comma, del codice penale.
    Con l’articolo 4 si è inteso escludere dall’ambito dell’articolo 8 del codice penale (delitto politico commesso all’estero) i reati previsti dal presente disegno di legge. Tale scelta è basata sul presupposto della natura autonoma del concetto costituzionale di reato politico, rispetto alla definizione codicistica, in analogia con quanto previsto dalle leggi straniere sulla cooperazione giudiziaria (articolo 13 della legge federale sull’assistenza internazionale in materia penale [LAIMP] della Svizzera).
    Le norme del capo II disciplinano la giurisdizione e la competenza sui delitti di cui all’articolo 5 dello Statuto. L’articolo 15, innovando rispetto alla disciplina del titolo I del libro I del codice penale, introduce la procedibilità d’ufficio – senza necessità di richiesta, istanza o querela – per i delitti commessi nel territorio italiano o anche all’estero se commessi da parte o nei confronti di cittadino italiano. Quale ipotesi residuale, si prevede la giurisdizione nazionale negli altri casi, su istanza del Ministro della giustizia, nel caso in cui non si siano attivati gli Stati parte interessati o la Corte penale internazionale. Gli articoli successivi disciplinano le modalità mediante le quali l’esistenza di un procedimento nazionale è portato alla cognizione della Corte penale internazionale, nonché gli effetti delle pronunce di ammissibilità della Corte. La scelta adottata è nel segno della coerenza con il sistema di attivazione della giurisdizione della Corte, qual è stabilito dallo Statuto di Roma, al fine di dare rilievo non a singoli crimini soggettivamente definiti, bensì a «situazioni», intendendosi come tali «contesti fattuali» più o meno ampi. Ai fini della «dichiarazione di non doversi procedere» il giudice dovrà pertanto verificare se i fatti attribuiti ad una persona sono stati commessi nel medesimo contesto fattuale al quale si riferisce la decisione della Corte (articolo 18).
    Il titolo II prevede la fattispecie di «genocidio» nelle sue varie forme. L’ambito di applicazione delle norme incriminatrici dei crimini contro l’umanità, oggetto del titolo III, è definito preliminarmente dall’articolo 28 e riprende quello elaborato in sede internazionale. Secondo la legge, si considerano quindi crimini contro l’umanità le condotte descritte nel titolo in oggetto, quando commesse nell’ambito di un esteso o sistematico attacco contro una popolazione civile, anche di natura non militare, in esecuzione o a sostegno del disegno politico di uno Stato o di una organizzazione. L’ambito di applicazione caratterizza tutte le fattispecie del titolo, attribuendo loro così il carattere di specialità rispetto ad analoghe fattispecie già previste nella legislazione nazionale.
    Il capo II regola le fattispecie dei «Delitti contro le genti». Sono state, in particolare, previste le fattispecie incriminatrici dello «sterminio», della «deportazione» delle pratiche di «apartheid» e della «persecuzione».
    Il capo III prevede i «delitti contro la libertà e la dignità dell’essere umano». Tra le fatti specie ivi incluse vi sono la «riduzione o mantenimento in schiavitù od in servitù» e la «schiavitù sessuale», redatte peraltro conformemente alla struttura essenziale dell’articolo 600 del codice penale. Con la previsione del delitto di «gravidanza forzata» si è inteso punire gravi condotte contro le donne, purtroppo verificatesi anche nel recente passato, al fine di modificare la composizione etnica di un gruppo. Analoga finalità è propria della fattispecie di «sterilizzazione forzata».
    In relazione all’ipotesi di «tortura», condotta attualmente non prevista nel nostro ordinamento, nonostante rappresenti l’unico caso di previsione espressa, a livello costituzionale, di tutela penale, è sembrato insufficiente il ricorso alla fattispecie delle lesioni (sia pure nelle forme aggravate). Partendo dalla constatazione che la «tortura» non comporta necessariamente una successiva malattia nel corpo o nella mente della vittima, si è preferito fare riferimento alla definizione contenuta nella Convenzione contro la tortura ed altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti, firmata a New York il 10 dicembre 1984, di cui alla legge 3 novembre 1988, n.  498, e quindi alla condotta tesa ad infliggere gravi sofferenze su una persona della quale l’autore delle violenze ha il controllo.
    Con l’introduzione del reato di «sparizione forzata di persone» si intende reprimere la prassi, affermatasi in taluni regimi, di eliminare gli oppositori politici imprigionandoli e facendone in seguito perdere le tracce.
    Il titolo IV, suddiviso in quattro capi, contiene le fattispecie dei crimini di guerra. Anche in questo caso si è esplicitato nel capo I del titolo un ambito di applicazione delle norme incriminatrici in esso contenute, che acquistano perciò un carattere speciale rispetto ad analoghe fattispecie già previste dalla nostra legislazione, nel rispetto delle regole sul concorso apparente di norme. Secondo l’articolo 42, sono crimini di guerra ai fini della legge i delitti compiuti nel contesto ed in relazione a un conflitto armato, sulla base di quanto previsto dallo Statuto e dagli Elements of Crimes. Tra le fattispecie introdotte vi sono quelle relative agli «esperimenti biologici», alla «distruzione o appropriazione arbitraria di beni altrui», all’«arruolamento forzato» e, infine, al «diniego del giusto processo», che riguarda condotte consistenti nel privare una persona protetta dalle Convenzioni di Ginevra del 1949 del diritto ad un giusto e regolare processo, negando le garanzie previste dalla legge e dalle Convenzioni internazionali.
    Con l’introduzione del delitto di «uso di scudi umani» si intende reprimere la prassi, manifestatasi a partire dall’intervento armato nel Golfo Persico, dell’uso di civili per proteggere taluni obiettivi militari.
    Il capo III è intitolato ai «delitti contro le leggi e gli usi dei conflitti armati». Tra i delitti contenuti nel capo III figurano l’«attacco ai civili», «a beni civili», nonché l’«attacco a personale o beni di missioni di assistenza umanitaria o di mantenimento della pace», fattispecie, quest’ultima, che attua la Convenzione sulla sicurezza del personale delle Nazioni Unite e del personale associato, fatta a New York il 9 dicembre 1994, di cui alla legge 30 novembre 1998, n.  425.
    Nel titolo V, intitolato agli «altri delitti internazionali», sono state raccolte le disposizioni in tema di mercenariato.
    Il titolo VI raccoglie le disposizioni in materia di cooperazione giudiziaria con la Corte penale internazionale.
    Il titolo è articolato in cinque capi. Nel capo I sono previste le disposizioni di ordine generale relative all’obbligo di cooperazione con la Corte penale internazionale ed all’individuazione nel Ministro della giustizia dell’autorità competente a tenere i contatti con la Corte (articolo 86, comma 2).
    L’attuazione delle disposizioni dello Statuto in tema di concorso di domande di consegna da parte della Corte e di estradizione di uno o più Stati ha reso necessaria l’introduzione, in apposita norma, di un rinvio alle disposizioni dello Statuto, conferendo le relative attribuzioni al Ministro della giustizia.
    Sempre nel Ministro della giustizia, in ottemperanza del resto ai princìpi contenuti nel codice di procedura penale, è stata individuata l’autorità competente a concordare con la Corte le modalità concrete secondo cui dovranno svolgersi le sessioni che la Corte eventualmente ritenga di tenere sul territorio dello Stato.
    Il capo II contiene le disposizioni in materia di cooperazione all’assunzione di prove ed all’attività di indagine.
    Le disposizioni relative alla consegna di una persona alla Corte penale internazionale sono contenute nel capo III. Il procedimento è di massima strutturato sulle disposizioni rinvenibili nel libro XI del codice di procedura penale. Le ipotesi di diniego della consegna sono limitate alla mancata emissione da parte della Corte penale internazionale di un provvedimento restrittivo della libertà personale ed alla mancata identificazione della persona richiesta. Di carattere innovativo è la disposizione che attribuisce alla corte d’appello, la quale provvede con proprio decreto, la competenza a disporre la materiale consegna della persona. Questa soluzione mira a conservare l’ambito dei controlli nella sfera della giurisdizione penale, escludendo quindi ogni possibilità di ricorrere al tribunale amministrativo regionale che sarebbe stata altrimenti configurabile ove si fosse individuato l’atto finale di questa procedura nel decreto di consegna del Ministro della giustizia.
    Conformemente alle disposizioni dello Statuto, le disposizioni semplificate in materia di consegna trovano applicazione anche all’estradizione del condannato verso lo Stato estero designato dalla Corte penale internazionale per l’esecuzione della pena.
    La materia dell’applicazione provvisoria di misure coercitive riprende moduli consueti per la pratica estradizionale.
    Quanto alla liberazione dell’interessato, l’articolo 98 detta disposizioni intese a consentire alla Corte penale internazionale di interloquire sul punto.
    Le disposizioni necessarie ad assicurare la possibilità che l’Italia ospiti per l’esecuzione della pena persone condannate dalla Corte penale internazionale sono contenute nel capo IV. Non sussistendo per questa materia quelle esigenze di «localizzazione» che sono invece proprie della collaborazione in materia di indagini o raccolta di prove, si è preferito far prevalere esigenze di coerenza, attribuendo la competenza per tali atti di collaborazione ad un unico organo giudiziario, a livello nazionale, per il riconoscimento della sentenza. È stata a questo fine individuata la corte d’appello di Roma. La corte d’appello, quando pronuncia il riconoscimento, determina la pena che deve essere eseguita nello Stato. A tal fine converte la pena detentiva stabilita dalla Corte penale internazionale nella pena della reclusione. Si è ritenuto opportuno precisare che, in ogni caso, la durata di tale pena non può eccedere quella di trenta anni di reclusione. La pena è scontata secondo le modalità stabilite dalla legge italiana. Tuttavia, è stato espressamente previsto un meccanismo limitativo, in relazione a quanto stabilito dallo Statuto di Roma, per consentire l’esercizio del potere di controllo della Corte penale internazionale. Si prevede, infatti, che prima di adottare un provvedimento che possa provocare in qualunque modo la cessazione anche temporanea della detenzione nei confronti della persona condannata dalla Corte penale internazionale, l’autorità giudiziaria, in ottemperanza alle disposizioni contenute nello Statuto, ne dia immediata comunicazione al Ministro della giustizia inviando copia della relativa documentazione.
    Quanto al provvedimento di concessione della grazia, il Ministro della giustizia, ricevuta la domanda o la proposta di grazia ai sensi dell’articolo 681, comma 2, del codice di procedura penale, ne informa la Corte penale internazionale per l’acquisizione del consenso o dell’acquiescenza di quest’ultima. In corso di esecuzione della pena, la corte d’appello può nuovamente essere chiamata ad intervenire quando la pena che deve essere scontata nello Stato è stata ridotta dalla Corte penale internazionale.
    Quando, infine, l’esecuzione della sentenza risulta impossibile, il Ministro della giustizia ne informa prontamente la Corte penale internazionale. Il conseguente provvedimento di trasferimento verso altro Stato è adottato dalla corte d’appello, che contestualmente emette un provvedimento restrittivo nei confronti della persona: altrimenti, una sua custodia ai fini dell’esecuzione del trasferimento rimarrebbe priva di titolo.
    L’articolo 111 assicura il rispetto del principio di specialità durante il rapporto di esecuzione della pena comminata dalla Corte penale internazionale.
    Disposizioni per l’esecuzione delle pene pecuniarie e delle misure riparatorie disposte dalla Corte penale internazionale sono dettate dall’articolo 112.
    Si è infine reso necessario disciplinare l’attività di assistenza consistente nell’adozione di misure di protezione a favore di testimoni o vittime allo scopo «ricollocati» sul territorio dello Stato. In tale evenienza, il Ministro della giustizia dà corso alla richiesta, trasmettendo la stessa al Ministro dell’interno. Nei confronti delle persone indicate al comma 1 dell’articolo 114 si applicano le misure di protezione e di assistenza previste dalla legge, con particolare riguardo alla necessità, e al conseguente obbligo in capo all’Italia ex articolo 68 dello Statuto di Roma, di evitare qualsiasi forma di «rivittimizzazione» della vittima o di vittimizzazione del testimone da proteggere. A tal fine, il Ministero della giustizia dovrà creare le strutture necessarie per tutelare i diritti fondamentali delle vittime di crimini commessi in violazione del diritto internazionale.