IGIENE E SANITA' (12ª)

MERCOLEDI’ 26 MAGGIO 1999

251ª Seduta (notturna)

Presidenza del Presidente
CARELLA
indi del Vice Presidente
MONTELEONE
indi del Presidente
CARELLA

Interviene il ministro della sanità Bindi.


La seduta inizia alle ore 21,15.


IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO

Schema di decreto legislativo recante “Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale” (n. 429)
(Parere al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419. Seguito e conclusione dell’esame: parere favorevole con osservazioni)
(R139 b00, C12a, 0012°)

Riprende l’esame, sospeso nella seduta pomeridiana di oggi.

Il presidente CARELLA comunica alla Commissione che il ministro Bindi ha trasmesso il testo di una serie di modifiche allo schema di decreto legislativo proposte da talune organizzazioni sindacali dei medici, in sede di confronto con l’Esecutivo e con i rappresentanti delle Regioni, che il Governo si è impegnato a valutare positivamente in sede di emanazione del decreto legislativo.

Interviene il ministro BINDI precisando di aver voluto far conoscere al Senato i risultati di questo confronto, in base ai quali le organizzazioni sindacali hanno oltretutto revocato uno sciopero già indetto, nella convinzione che sia corretto che il parere parlamentare arrivi a conclusione di tutti gli altri pareri previsti, e sulla base della conoscenza di questi, e ciò al fine di valorizzarne la completezza, l’efficacia e l’autorità. Il Ministro assicura quindi che, ove la Commissione intenda disporre un rinvio per l’espressione del parere, ella non avrà difficoltà ad attendere la prossima settimana per l’elaborazione dello schema definitivo da sottoporre al Consiglio dei ministri.

Il presidente CARELLA, nel ringraziare il Ministro per la sua disponibilità, ritiene peraltro che la Commissione debba pronunciarsi sullo schema di decreto, così come approvato dal Consiglio dei ministri e trasmesso al Parlamento, che è l’unico atto formale. In proposito egli ricorda di essere stato addirittura contrario allo svolgimento delle audizioni informali, in quanto riteneva che le parti sociali avessero già un loro tavolo istituzionale di confronto col Governo e che a quest’ultimo, in coerenza con quanto previsto dalla legge delega, spetta elaborare il decreto legislativo sulla base di tutti i pareri che, autonomamente, i soggetti istituzionali ed esponenziali coinvolti esprimono sullo schema di decreto.

Il relatore DI ORIO concorda con la posizione assunta dal Presidente osservando che la Commissione ha, a suo parere opportunamente, ascoltato in audizione informale le posizioni dei vari soggetti sociali e ha anche preso visione del parere della Conferenza unificata. Ciò non toglie ovviamente che oggetto del parere deve essere lo schema in quanto tale, e che la Commissione non può e non deve tenere conto dell’evoluzione del dibattito tra il Governo ed altri soggetti istituzionali e sociali. Gli stessi sindacati medici che hanno raggiunto l’accordo con il Ministro, ad esempio, avevano espresso in audizione l’opinione, condivisa dall’intera Commissione, che taluni aspetti concernenti le problematiche della professione dovessero essere sottratti alla legge e trasferiti alla contrattazione. La Commissione può certamente prendere atto del fatto che l’opinione dei sindacati su questo punto sia mutata, ma non è certo tenuta di conseguenza a mutare o comunque a ridiscutere la propria.

Concordano il senatore MANARA e il senatore CAMPUS.

Il senatore CO’ ritiene invece opportuno il rinvio ipotizzato dal Ministro. Egli fa presente infatti che la questione posta alla Commissione dall’accordo raggiunto tra il Governo e le organizzazioni sindacali non è procedurale ma politica. Si tratta infatti di evitare che il parere venga espresso senza tener conto di un fatto politico rilevante come un accordo che è destinato a modificare il testo dello schema così come conosciuto dalla Commissione.

Il senatore TOMASSINI ritiene che, come ha già avuto modo di affermare in discussione generale, sarebbe corretto che la Commissione si esprimesse sul testo definitivo. Non potendo invece valutare le varie modificazioni che vengono proposte in itinere sulla base dei pareri o degli accordi intercorsi tra il Governo ed i soggetti più vari, egli ritiene corretto pronunciarsi sull’originario schema trasmesso al Parlamento.

Il ministro BINDI fa presente che il testo definitivo del decreto non può essere oggetto di un ulteriore parere, e del resto non è certo possibile sapere con anticipo quale sarà, dal momento che il Consiglio dei ministri potrebbe addirittura modificare lo schema proposto dal Ministro della sanità.
Ella assicura comunque che terrà nel massimo conto il parere espresso dalle Commissione parlamentari.

Il senatore PAPINI concorda con la proposta del Presidente di proseguire nell’esame e nella votazione del parere.

Il senatore CAMPUS illustra la seguente proposta di parere:
“ premesso che per motivi regolamentari e di scelte procedurali non è stato possibile valutare e proporre modifiche particolareggiate dell’articolato;
l’ampiezza e la complessità del testo rende peraltro impossibile esprimere un parere organico, data la molteplicità degli argomenti e la necessità di innumerevoli modificazioni;
si ritiene di dover esprimere un parere globalmente negativo su tutto lo schema di decreto in esame, sottolineando peraltro come esso sia interamente improntato ad una effettiva regressione rispetto all’evoluzione che il sistema sanità ha sviluppato nel corso degli anni su tutto il territorio nazionale.
In particolare si evidenzia la gravità di un processo di anacronistica centralizzazione da parte del Ministro della sanità che, associata ad una eccessiva parcellizzazione e politicizzazione nel territorio di numerosi e contrastanti livelli decisionali, esecutivi e di controllo, oltre che indebolire gravemente l’autonomia delle regioni renderanno di fatto ingestibili la sanità in ambito periferico. Appare inoltre di particolare gravità la sistematica violazione da parte del Ministero dei limiti espressi nella legge delega del 30 novembre 1998, n. 419, in molteplici punti dello schema di decreto, tra i quali:
- i protocolli d’intesa tra regione, università e strutture del Servizio sanitario nazionale, ove viene fatto riferimento alla individuazione delle strutture per la formazione specialistica ed i diplomi universitari;
- la programmazione degli accessi ai corsi di diploma di laurea, espressamente espunta dall’articolo 2, comma 1, lettera v), della legge delega;
- le sperimentazioni gestionali tra strutture del Servizio sanitario nazionale e soggetti privati, non indicate in alcun punto della legge delega;
- la ricerca biomedica ove si determina una evidente violazione dei limiti della delega che imponeva interventi solo d’intesa con i Ministeri interessati e non certo al suo totale assoggettamento al controllo del Ministro della sanità;
- le sperimentazioni cliniche di medicinali o dispositivi medici non previste dalla legge delega;
- la formazione continua del personale sanitario ove i precisi e limitati indirizzi della delega sono stati ampiamente superati;
- l’istituzione della dirigenza infermieristica, non espressa specificamente in alcun punto della legge delega.
Né pare di minore importanza sottolineare, d’altro canto, la mancata applicazione della legge delega in merito alla destinazione degli interventi di ristrutturazione edilizia ed ammodernamento tecnologico, ex articolo 20 della legge n. 67 del 1988, ove non viene richiamata nello schema di decreto la necessità ed urgenza della realizzazione di residenze per anziani e soggetti non autosufficienti; come pure la mancata applicazione di strumenti normativi volti a rafforzare le competenze del consiglio dei sanitari in ordine alla funzione di programmazione e valutazione nell’ambito delle aziende; ed ancora la mancata realizzazione di una effettiva ed efficace partecipazione dei cittadini e degli operatori sanitari nella programmazione e nella valutazione dei servizi.
Si ritiene infine di dover rimarcare ancora una volta la inutilità e la destabilizzante pericolosità per l’attuale sistema sanitario, di una eccessiva accelerazione dei processi di modificazione del rapporto di lavoro della dirigenza medica sia in termini di esclusività che di età pensionabile di cessazione dei rapporti convenzionali. Una ragionevole gradualità ed una maggiore applicazione del principio della concertazione con i rappresentanti delle categorie, in sede di contrattazione collettiva nazionale, avrebbero evitato sia il manifestarsi di una grave conflittualità tra Ministero e soggetti interessati, sia il prevedibile determinarsi di un danno ai cittadini per la drastica e repentina perdita di elevate e comprovate professionalità.
Alla luce di quanto espresso e data la molteplicità degli aspetti assolutamente non condivisibili e totalmente contrastanti con i principi di razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e la piena realizzazione del diritto alla salute dei cittadini non si può che confermare un giudizio globalmente negativo per tutto lo schema di decreto in esame.”

Si passa alla votazione finale.

Il senatore TOMASSINI, a nome del Gruppo Forza Italia, esprime una valutazione oltremodo positiva del lavoro compiuto dal relatore Di Orio, che nel parere proposto ha sintetizzato molti dei punti critici del provvedimento emersi dagli interventi delle opposizioni e dalle audizioni delle parti sociali. Egli ritiene peraltro incondivisibile il giudizio globalmente positivo che viene dato sull’impianto dello schema di decreto legislativo ed annuncia pertanto l’astensione del Gruppo Forza Italia sul parere proposto dal senatore Di Orio.
Annuncia invece voto favorevole, oltre che naturalmente sullo schema di parere da lui illustrato, anche su quello illustrato dal senatore Campus, che contiene molte utili integrazioni rispetto alla proposta dei senatori di Forza Italia.

Il senatore CAMPUS, a nome del Gruppo di Alleanza Nazionale, nell’associarsi alle valutazioni positive del senatore Tomassini sullo sforzo compiuto dal relatore per mettere in rilievo gli elementi più gravi dello schema di decreto legislativo approvato dal Consiglio dei ministri, ritiene peraltro di dover esprimere voto contrario in quanto la proposta di parere del senatore Di Orio non solo compie una valutazione politica positiva dello schema che la sua parte ritiene inaccettabile, ma anche nel merito sorvola su taluni elementi preoccupanti, in quanto ad esempio non mette in rilievo tutti gli eccessi di delega contenuti nello schema di decreto.
Nel preannunciare il voto favorevole invece sui pareri proposti da Forza Italia e da Alleanza Nazionale, il senatore Campus raccomanda comunque al Ministro di non sottovalutare l’importanza delle critiche emerse nel corso del dibattito in Commissione, che raccolgono le proteste ed i timori di gran parte degli operatori e dei fruitori del Servizio sanitario nazionale, e di tenerne conto nella consapevolezza che il decreto legislativo è destinato ad incidere significativamente sul funzionamento del sistema sanitario per gli anni a venire.

Il senatore MANARA, nel ribadire la sua contrarietà allo schema di decreto legislativo in esame e alla legge delega che ne costituisce la fonte, osserva come per il sistema sanitario nazionale, organizzato dalla legge n. 833 del 1978 secondo il modello statalistico che è sostanzialmente fallito, si era avviata con il decreto legislativo n. 502 del 1992 un processo di trasformazione che era però rimasto, ad un tempo, incompleto e inattuato.
La legge n. 419 del 1998 ha interrotto questa evoluzione favorendo il ritorno ad un modello centralistico; pertanto il voto del Gruppo Lega Nord non può che essere contrario al parere favorevole proposto dal relatore, mentre sarà di astensione sui pareri proposti dal Polo.

Il senatore ZILIO esprime il voto favorevole ed il più vivo apprezzamento dei popolari sul parere illustrato dal senatore Di Orio. In particolare egli rileva con favore l’attenzione dedicata alle problematiche della prevenzione e condivide i rilievi che sono stati formulati circa l’organizzazione dei servizi veterinari, nonché l’attenzione che il parere riserva alla problematica del ruolo del privato no profit.

Il senatore PAPINI ringrazia il relatore per il difficile lavoro svolto ed esprime il più vivo apprezzamento per lo schema di parere, che recepisce oltretutto le sue osservazioni in tema di programmazione degli accessi ai corsi di laurea. Il senatore coglie l’occasione per ribadire la sua opinione circa l’inidoneità del sistema della libera professione intramuraria ad assicurare nel modo più razionale l’esclusività del rapporto di lavoro dei medici del Servizio sanitario nazionale, e ribadisce che il modello preferibile dovrebbe essere quello del professionista che può anche lavorare al di fuori dell’azienda ma solo in nome e per conto di questa.

Il senatore CO’ annuncia il suo voto contrario agli schemi di parere proposti dall’opposizione e la sua astensione sullo schema proposto dal relatore.
Se infatti egli può condividerne alcuni punti qualificanti, quali i rilievi anche per motivi di eccesso di delega sulla questione della programmazione degli accessi alle università e le osservazioni circa l’insufficienza della partecipazione dei cittadini, su molti altri punti non può che esprimere una valutazione contraria. Ciò vale in particolare per la questione del ruolo dei comuni, che a suo parere dovrebbero essere ben più direttamente coinvolti nella programmazione sanitaria, per quella relativa ai criteri per il riconoscimento o la conferma delle aziende ospedaliere – che non sono a suo parere troppo rigorosi, ma al contrario troppo larghi, essendo opportuno che solo pochi grandissimi ospedali siano costituiti in azienda e che la gran parte del sistema ospedaliero sia attribuita in qualità di presidio alle aziende sanitarie locali – nonché per i fondi integrativi, sulla cui funzione il giudizio di Rifondazione Comunista non può che essere decisamente contrario.

La senatrice BERNASCONI annuncia il voto favorevole dei Democratici di Sinistra al parere del senatore Di Orio, mettendo in rilievo in primo luogo gli importanti elementi di innovazione e di razionalizzazione che vengono riconosciuti da tale documento allo schema di decreto legislativo.
Ella osserva poi che le osservazioni critiche contenute nel parere proposto dal relatore vogliono essere un contributo positivo alla redazione del testo definitivo del decreto legislativo. In proposito ritiene in primo luogo essenziale che il Governo, così da evitare i rischi di un contenzioso anche costituzionale, tenga nel massimo conto le osservazioni relativi agli elementi di eccesso di delega.
Ella sottolinea inoltre che l’adozione di criteri più rigorosi per la conferma o il riconoscimento di una azienda ospedaliera, mentre prende le mosse da un intento ampiamente condivisibile che è quello di porre rimedio a interpretazioni quanto mai discutibili del decreto legislativo n. 502 del 1992, non può essere portata però agli estremi, così da impedire il riconoscimento quali aziende di ospedali di grande rilievo regionale.

Il presidente CARELLA annuncia il voto favorevole dei Verdi al parere proposto dal relatore ed esprime il più vivo apprezzamento per il lavoro produttivo e proficuo compiuto dalla Commissione.
Rende noto poi che il senatore Baldassare Lauria, non potendo partecipare al voto, gli ha comunicato la posizione contraria del Gruppo UdeurR alla proposta di parere del relatore.

La Commissione conferisce quindi mandato, a maggioranza, al senatore Di Orio a redigere un parere nei termini da lui illustrati.


IN SEDE DELIBERANTE

(Doc. XXII, nn. 5-7-bis) TOMASSINI ed altri. Proroga del termine di cui all’articolo 3, comma 1, della deliberazione 3 aprile 1997, recante “Istituzione di una Commissione parlamentare d’inchiesta sul sistema sanitario”.
(Discussione e approvazione)
(R162 000, C12a, 0002°)

Riferisce alla Commissione il senatore MONTELEONE.

In data 30 aprile 1997 il Senato ha deliberato l’istituzione della Commissione parlamentare d’inchiesta sul sistema sanitario.
Tale istituzione era stata ritenuta necessaria al fine di non disperdere il lavoro compiuto nel corso della XII legislatura dalla Commissione parlamentare d’inchiesta sul sistema sanitario istituita con delibera del 4 ottobre 1994.
In sede di esame della proposta di istituzione della nuova Commissione, inoltre, ne erano stati più puntualmente definiti i compiti e gli ambiti di operatività, identificando in particolare quale oggetto dell’inchiesta le condizioni sanitarie ed organizzative delle strutture pubbliche e private e precisando, attraverso la definizione di 14 profili di valutazione, i criteri che avrebbero dovuto presiedere all’analisi di questi obiettivi.
La Commissione d’inchiesta, insediatasi il 24 giugno del 1997 sotto la presidenza del senatore Tomassini, nella consapevolezza della complessità del lavoro da svolgere ha deciso di articolare i propri lavori in cinque aree, ciascuna delle quali comprendeva più temi. La prima area, che afferiva ai temi già istruiti ma non ancora completati dalla Commissione d’inchiesta della precedente legislatura, riguardava i rapporti tra Servizio sanitario e università, le strutture incompiute, le liste di attesa; la seconda area concerne il modello produttivo degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, nonché le emergenze e la sicurezza delle strutture sanitarie, e in questo ambito, accanto allo specifico tema degli IRCCS, sono venuti in rilievo alcuni temi collegati a fatti di cronaca e ad eventi rilevanti, quale la situazione delle Camere iperbariche, i fenomeni di epatite nel reparto di ematologia di Pesaro, la risposta del Servizio sanitario ai problemi determinati dal terremoto nelle Marche e nell’Umbria e all’emergenza determinata dall’alluvione di Sarno.
Vi erano poi un’area della gestione, relativa alla verifica delle responsabilità gestionali delle aziende sanitarie locali e dello stato di aziendalizzazione, un’area delle cure relative allo stato di attuazione dei Servizi di emergenza, alla verifica dei rendimenti di qualità della medicina generale e alle aziende ospedaliere, nonché un’area delle garanzie, concernente lo stato di attuazione della Carta dei Servizi e degli altri strumenti di tutela.
Come si vede, si tratta di un ambito di indagine particolarmente vasto che la Commissione, nonostante i pressanti impegni istituzionali che gravano sui suoi componenti come su tutti i senatori e nonostante taluni ritardi nel completamento dello staff organizzativo, ha in buona parte concluso; tuttavia rimangono da completare i lavori relativi ai rapporti tra Servizio sanitario e università, alla verifica di rendimento e qualità della medicina generale, allo stato di attuazione della Carta dei servizi e alle aziende ospedaliere. Inoltre la Commissione ha deliberato anche, nella consapevolezza della delicatezza di tale problema, un'inchiesta sui dipartimenti di igiene pubblica e sulla organizzazione del Servizio sanitario nazionale nelle isole minori.
Infine va anche considerato che, nelle more dei lavori della Commissione sono intervenute importanti novità nel quadro normativo che coinvolgono sicuramente le materie oggetto dell’inchiesta.
E’ pertanto opportuno approvare la proposta di proroga in discussione che rinvia di un anno il termine ultimo per la scadenza della Commissione.

Dopo dichiarazioni di voto favorevoli dei senatori DI ORIO, PIANETTA, ZILIO, CO’, CAMPUS e CARELLA, il documento, posto ai voti nel suo articolo unico, è approvato con l’astensione del senatore Manara.

La seduta termina alle ore 22,50.