COMMISSIONE PARLAMENTARE
di controllo sull'attività degli enti gestori
di forme obbligatorie di previdenza e assistenza sociale
MARTEDÌ 17 MARZO 1998

29a Seduta
Presidenza del Presidente
Michele DE LUCA

Intervengono: per Confederazione generale italiana del lavoro (CGIL) il dottore Beniamino Lapadula e la signora Elisabetta Leone; per la Confederazione italiana sindacati lavoratori (CISL) il dottor Elio Corrente; per la Unione italiana del lavoro (UIL) il dottore Adriano Musi; per la Unione generale del lavoro (UGL) il dottor Corrado Mannucci ed il dottor Giovanni Zoroddu; per la Confederazione italiana sindacati autonomi lavoratori (CISAL) il dottor Aldo Urbini, il dottor Giancarlo Urbini e il dottor Alfredo Moricone.

La seduta inizia alle ore 20,35.

SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE
(R033 004, B68a, 0020o)

Il Presidente Michele DE LUCA propone l'attivazione del collegamento audiovisivo interno con la sala stampa, per il quale ha acquisito preventivamente l'assenso presidenziale: la Commissione concorda ed il collegamento viene attivato.

PROCEDURA INFORMATIVA
Sulle prospettive di riforma degli enti previdenziali e assistenziali e dei loro organi: audizione dei rappresentanti della Confederazione generale italiana del lavoro (CGIL), della Confederazione italiana sindacati lavoratori (CISL), della Unione italiana del lavoro (UIL), della Unione generale del lavoro (UGL), della Confederazione italiana sindacati autonomi lavoratori (CISAL)
(R047 000, B68a, 0019o)

Il presidente Michele DE LUCA, dopo aver rivolto un cordiale saluto agli ospiti intervenuti, sottolinea come principio ispiratore della riforma degli enti previdenziali sia stato quello di accorpare enti con medesime funzioni, anche al fine di evitare sprechi di risorse. In questa fase di armonizzazione dei regimi pensionistici, ci si chiede in che misura portare avanti l'attuazione di detto principio e se mantenere in vita alcuni degli enti esistenti.
Quanto all'altro problema del rapporto fra gli organi (ricorda il contrasto fra consiglio di amministrazione e Civ dell'Inps sul bilancio 1998 nonchè il contrasto nell'Inail sulla creazione di autonoma struttura di supporto del Civ) occorrerà riflettere sia sulla dimensione del Civ, sia sul significato di «indirizzo» e «controllo» al fine di evitare interferenze. Agli invitati, conclude il Presidente, si chiedono valutazioni su quale possa essere l'organizzazione migliore e sulla misura in cui mantenere il pluralismo degli enti.

Prende quindi la parola il dottor LAPADULA, rappresentante della CGIL.
Dichiara anzitutto di ritenere che sia ancora da percorrere la strada di una certa semplificazione per gli enti minori come l'Enpals, che manifestano una certa fatica nel procedere. Si possono prevedere, egli aggiunge, due grandi enti per il trattamento pensionistico, ed un grande ente per l'infortunistica sul lavoro: fra questi enti si possono ipotizzare forme di sinergia. Interventi in tale direzione sono stati concordati con il Governo ma poi si è manifestata inerzia; si potrebbe cogliere l'occasione della prossima scadenza dell'Enpals per riprendere la semplificazione mentre si auspica una sinergia fra i grandi enti per realizzare l'idea degli sportelli unificati.
Posta quindi l'esigenza di una riforma dei patronati e dei loro rapporti con gli enti, il dottor Lapadula sottolinea come l'esperienza di questi ultimi tre anni abbia confermato che il punto di debolezza della riforma è costituito non dal modello duale, di cui egli conferma la validità, ma dal ruolo importante di indirizzo e controllo.
Evidenziata la necessità di ridurre drasticamente l'eccessivo numero di organi, l'oratore si sofferma sulla ipotesi di organo monocratico o molto ristretto (comitato di gestione) e di una revisione della composizione del Civ da qualificare ulteriormente, riflettendo sulla eventuale inutilità di altri organi compreso il collegio sindacale, considerando anche la presenza di un magistrato della Corte dei conti.
Evidenziato poi l'indispensabile ruolo del Governo e del Parlamento, l'autore richiama l'attenzione sulla ipotesi di un organo ristretto di amministrazione nominato dal Governo su terne proposte dal Civ ovvero con parere del Civ e sentite le Commissioni parlamentari; ribadisce l'urgenza di intervenire sulla grande pluralità di organi, che non si sono peraltro reciprocamente riconosciuti; dichiara di considerare grave l'atteggiamento del Ministro del lavoro che da troppo tempo ha guardato con eccessiva inerzia al depauperamento subito dal sistema degli enti, specie dall'Inps. Ciò, egli aggiunge, non deve continuare, mentre con le prossime (a fine anno) scadenze occorrerà applicare il nuovo sistema. Col Governo era stata raggiunta un'intesa di massima, verbalizzata, che però non ha avuto ancora seguito.
Per quanto riguarda l'Inpdap occorre, a suo avviso, eseguire una verifica sul concreto svolgimento delle funzioni di questo nuovo ente, considerando che funziona ancora con le «vecchie» Casse del Ministero del tesoro, mentre al Ministero della difesa funzionano ancora uffici che si occupano di pensioni per singoli gradi con sistemi antiquati ed applicando norme molto articolate. Occorre che nell'Inpdap si concertino e si coordinino adeguate misure.

Per la CISL prende la parola il dottore CORRENTE, il quale ritiene prematuro parlare di ente unico e pone la necessità di assicurare efficienza nell'azione degli enti e di verificare le potenzialità degli enti minori quali l'ENPALS. Si tratta di fare funzionare meglio gli istituti previdenziali (riconoscendo che l'Inps ha qualche «marcia» in più) e di creare una rete che colleghi anche le strutture fiscali.
Posta in rilievo l'utilità dell'esperienza condotta dagli organi di controllo, grazie anche alle correzioni apportate con la legge n. 127 del 1997, l'oratore concorda comunque sull'opportunità di rivedere l'attuale disciplina, lasciando il vigente assetto col Civ e con l'organismo di gestione; osserva che il vero punto di frizione è costituito dalla mancanza di regole certe nei rapporti fra gli organi ed in particolare fra Civ e Consiglio di amministrazione (ad esempio, non c'è una norma che imponga di attuare gli indirizzo emanati) e si dice disponibile ad una riflessione sulla composizione del Civ. Conclude evidenziando l'eccessivo numero di organi esecutivi e di controllo interno ed esterno e ribadendo la necessità di disciplinare con norme certe i rapporti fra Civ e Consiglio di amministrazione.

Il dottore MUSI interviene in rappresentanza della UIL rilevando la positiva esperienza del sistema duale introdotto nel 1994, che non va messo in discussione ma confermato e corretto secondo le esigenze di un nuovo riassetto del sistema previdenziale. Dettosi poi favorevole ad una riflessione sulle dimensioni del Civ, l'oratore osserva che non ha senso parlare di piccole entità, di alcune specificità riconosciute più dal Parlamento che dalle parti sociali, ed auspica che il dibattito porti anzitutto a depurare gli aspetti oggettivamente validi da quelli strumentali (sarebbe strano che il Civ non si avvalesse di strutture di collaborazione, quando il Consiglio di amministrazione, che per norma è composto da esperti, ricorre addirittura a consulenze esterne); dichiara di non condividere molto le considerazioni esternate dal Presidente dell'Inail avv. Magno, nella recente audizione in questa Commissione; auspica che nel confronto con il Governo (non condivide il duro giudizio espresso dal dottor Lapadula sul Ministro del lavoro) si giunga a migliorare il sistema, a calibrare il rapporto fra Civ e Consiglio di amministrazione valorizzando le funzioni di indirizzo e vigilanza e stabilendo una unica responsabilità per il bilancio. Avviandosi alla conclusione pone l'esigenza di un migliore andamento della gestione degli enti e di una «ripulitura» che elimini errori, senza ricorrere ad «azzeramenti» o ritorni al passato. È necessario, egli aggiunge, puntare a due enti pensionistici (pubblico e privato) e ad uno per l'infortunistica, salvaguardando i principi del decreto legislativo n. 479 del 1994.

Per la UGL interviene il dottor MANNUCCI che, affrontando il problema della riforma degli enti, dichiara di ritenere necessario accorpare con rapidità istituti aventi «più poltrone che iscritti», in vista di quel processo di unificazione che nel tempo dovrebbe portare ad un unico ente previdenziale per i settori pubblico e privato, fermo restando il particolare diverso ruolo dell'Inail.
Manifestata poi la contrarietà dell'Ugl ad un ritorno dei sindacati alla gestione, si dice favorevole ad una chiara divisione dei ruoli e ad un potenziamento delle funzioni di indirizzo e di controllo dei Civ (la richiesta del Civ dell'Inps di avere un bilancio parallelo non ha avuto seguito), i cui componenti, per metà, rappresentano le associazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori autonomi.
Si sofferma quindi ad evidenziare come l'attuale sistema, considerato duale, sia in realtà basato su tre organi principali: il Civ, il Consiglio di amministrazione ed il Presidente. Quest'ultimo non fa parte del Consiglio di amministrazione ma lo presiede e quando non è d'accordo rinvia la soluzione dei problemi.
Ritiene impensabile progettare di estromettere le parti sociali dalla conduzione degli enti; sottolinea l'esigenza che le leggi siano subito seguite da norme regolamentari d'attuazione e pone l'esigenza che i fondi dissestati vengano risanati prima di confluire nell'Inps.
In ordine alla questione delle sinergie, l'oratore sottolinea che all'Inps c'è una carenza di settemila unità di personale con il rischio di una grave paralisi. Chiede poi che si decida per la netta separazione in bilancio fra assistenza e previdenza e conclude sollecitando la riforma dei patronati, su cui sono state presentate proposte in Parlamento.

Il presidente DE LUCA conferma che il progetto di riforma dei patronati è all'attenzione del Senato della Repubblica.

Per la CISAL prende la parola il dottore Aldo URBINI.
Premesso che l'oggetto dell'audizione sottende la volontà di verificare sia come si è realizzata in tre anni la «coabitazione» degli organi istituiti col decreto legislativo n. 479/94, sia l'andamento complessivo del processo di riforma, l'oratore dichiara che la Cisal si limita a ribadire due principi fondamentali: il decentramento non deve riguardare solo o prevalentemente le responsabilità, ma anche ed in egual misura i poteri; assumere finalmente il metodo dell'investimento rigorosamente finalizzato ad una altrettanto rigorosa realizzazione degli obiettivi programmati (cosa, come, quando). Tutto ciò nel presupposto che le pubbliche amministrazioni siano messe in condizioni obiettive di produrre valore aggiunto, attraverso il coinvolgimento delle risorse umane e dei legittimi rappresentanti sindacali.
Circa le ipotesi riforma degli enti e dei loro organi, egli rileva preliminarmente che la condivisibile separazione fra politica e amministrazione deve essere più correttamente prodotta in separazione fra «amministrazione politico-strategica» (linee di indirizzo - programmazione pluriennale - obiettivi strategici) e «amministrazione gestionale-operativa», sottolineando, successivamente, l'inderogabile esigenza di inserire il sistema duale in un modello partecipativo che faccia recuperare al paese l'enorme ritardo rispetto ai partners europei.
Il pluralismo degli enti previdenziali, aggiunge il dottore Aldo Urbini, non contrasta con l'esigenza di razionalizzare e valorizzare le rispettive sinergie e di eliminare accertate duplicazioni o sovrapposizioni strutturali e funzionali (richiama gli esempi di Ipsema ed Enpals rispetto ad Inail ed Inps).
Successivamente l'oratore conferma la scelta operata col decreto legislativo n. 479/94 attraverso l'istituzione di tre «poli» (previdenza privata, previdenza pubblica, assicurativo-infortunistica) , rilevando in particolare che - mentre non sussistono dubbi sulla mission assicurativa dell'Inail, tendenzialmente orientata al sostanziale recupero del fenomeno infortunistico, dalla prevenzione alla riabilitazione - motivi di opportunità suggeriscono, finchè non sarà completata l'armonizzazione, di mantenere separati i due rimanenti poli previdenziali.
In ordine ai rapporti fra gli organi egli osserva che la conflittualità va imputata ad una serie di fattori quali: l'anomala successione delle nomine; il clamoroso ritardo nella emanazione del regolamento sul funzionamento degli organi stessi (dopo tre anni, anzichè entro i 90 giorni previsti dal decreto legislativo n. 479 del 1994); la mancata preventiva predisposizione di un modello partecipativo in cui inserire il nuovo sistema duale; l'obiettiva difficoltà di riprodurre il principio della separazione fra politica ed amministrazione negli enti previdenziali considerati in termini marginali, nonostante si fossero dimostrati «antesignani» in materia (sottolinea l'esperienza maturata in campo amministrativo gestionale da Inps e Inail che operano con standards di alta qualità, confermando l'enorme distanza in termini di cultura rispetto ad altri enti); la pletoricità degli organi.
Inoltre, prosegue l'oratore, sono da collegare al contenzioso fra gli organi: il rischio di sottoclassificazione della dirigenza previdenziale, cui sono riconosciuti diritti e doveri iure proprio (decreto legislativo n. 29 del 1993) e la non chiara distinzione della funzione di «controllo» rispetto a quella di «vigilanza», collegata all' «indirizzo» e spettante al Civ. Al riguardo la Cisal inquadra i previsti servizi di controllo interno o nuclei di valutazione nell'evoluzione legislativa che ha introdotto il controllo di gestione sui risultati all'interno dell'apparato amministrativo, interagenti con le strutture operative (l'Amministrazione impara a «controllarsi» ed a «correggersi da sè»). Per tali servizi o nuclei il termine «controllo» va inteso in riferimento alla efficacia, all'efficienza e alla economicità della gestione nell'ambito della legittimità - regolarità dell'azione amministrativa.
In conclusione l'oratore conferma il sistema pluralistico degli enti, con l'eliminazione di eventuali duplicazioni e sovrapposizioni e con la valorizzazione di sinergie e delle mission dei vari soggetti e si dice favorevole ad una revisione degli attuali organi in termini di numero e di composizione.

A questo punto il presidente Michele DE LUCA da lettura del seguente comunicato stampa, diramato il 19 febbraio 1997:
«Il Governo e le Segreterie di CGIL, CISL e UIL concordano sull'urgenza di riformare gli organi degli enti previdenziali e assistenziali di cui al decreto legislativo 469/194.
Il numero eccessivo di organi a cui sono demandate competenze non chiare, in assenza di procedure certe, ha determinato rilevanti difficoltà di funzionamento della vita istituzionale degli Enti.
Le seguenti linee del provvedimento di riordino, che confermano la scelta duale in cui i compiti di indirizzo sono completamente distinti da quelli di gestione puntano sulla semplificazione degli organi, il contenimento della loro composizione numerica e alla piena valorizzazione del ruolo della tecnostruttura:
1. affidare all'organo collegiale designato dalle parti sociali le funzioni di programmazione, indirizzo, controllo e verifica dei risultati;
2. attribuire tutti i compiti gestionali ad un unico ristretto organo nominato dal Governo sulla base di rigorosi criteri di professionalità, sentito il parere dell'organo di indirizzo e vigilanza;
3. razionalizzazione dei poteri di vigilanza ministeriale e rinvio alla legge 20/199 per il ruolo della Corte dei conti. Riconsiderazione del ruolo del collegio sindacale e creazione di un organo di controllo interno coerente con il riassetto degli organi;
4. contenimento delle spese di funzionamento degli enti e miglioramento della loro efficacia anche con ricorso obbligatorio a forme di utilizzo comune di strutture e di organismi tecnici.»

Il dottore LAPADULA aggiunge che predetto accordo è stato a suo tempo raggiunto con i Ministri Bassanini e Treu.

Prende la parola il deputato MICHIELON: premesso che ha sentito molte lamentele dei rappresentanti sindacali per inadempienze del Governo, ma non ne ha sentita alcuna sui rapporti fra politica e gestione o sul pensionamento dei 14 mila ferrovieri e sulle prevedibili conseguenze per l'Inps, l'oratore pone l'esigenza di capire quale abbattimento dei costi si realizzerebbe con l'unificazione degli enti e fa riferimento all'arretrato - che gli risulta essere di quindici anni - che l'Inpdap, privo di informatizzazione, ha rispetto ad altri enti.
Osservato poi che sarebbe preferibile creare un ente nuovo, l'oratore si chiede quando l'Inpdap - chiamato ad unificare enti con storie diverse - potrà gestire carriere in modo unitario e, dopo avere considerato non adatta e «virtuale» una struttura come il predetto istituto che si limita a spostare personale da altre strutture, conclude chiedendo di conoscere secondo quali tempi si intenda procedere.

Il dottor LAPADULA si dice contrario ai prepensionamenti; osserva che la questione dei ferrovieri presenta aspetti diversi e rileva che per l'Inpdap - non ancora in condizione di operare - il Parlamento potrà fare la propria parte. La strada è quella che è stata indicata: trasferire alle sedi centrali e periferiche dell'Istituto (senza però inflazionarle) quel personale di altre strutture che attualmente istruisce e liquida le pensioni. Oggi l'Inpdap, egli aggiunge, non conosce le posizioni previdenziali dei vari iscritti; ma poichè è stato istituito dovrà pure mettersi in condizione di operare, superando la carenza che è stata manifestata da parte del Ministero del lavoro, che è il responsabile dell'andamento degli enti e che come tale deve essere attivato dal Parlamento e deve rispettare l'accordo.

Il dottor MANNUCCI si dice favorevole alla eliminazione dei privilegi e all'autorisanamento dei fondi. Occorre, a suo avviso, portare tutti ad un certo livello di trattamento, lasciando, a chi vuole, la possibilità di costiuirsi una previdenza integrativa. Pone infine l'accento sul vitalizio del parlamentari e sugli interventi dei Presidenti delle due Camere.

Il deputato MICHIELON fa presente che sul trattamento dei parlamentari si è intervenuto con un'apposita riforma.

Il dottore CORRENTE sottolinea l'autonomia dei ruoli del Parlamento, che legifera, e dei sindacati che rappresentano gli interessi delle parti sociali. Ribadisce l'importanza della separazione tra assistenza e previdenza; e della linea scelta con l'intesa ricordata dal Presidente De Luca. Conclude auspicando il rafforzamento delle funzioni di indirizzo e vigilanza del Civ e, per quanto attiene all'Inpdap, una adeguata formazione del personale peraltro già prevista dal Civ e dal Consiglio di amministrazione dello stesso istituto.

Il presidente Michele DE LUCA ringrazia infine gli ospiti e dichiara conclusa l'audizione.

La seduta termina alle ore 22,15.