AFFARI COSTITUZIONALI (1ª)

MERCOLEDI’ 17 FEBBRAIO 1999

360ª Seduta

Presidenza del Presidente

VILLONE



Interviene il Ministro per le riforme istituzionali Amato.

La seduta inizia alle ore 15,15.

IN SEDE REFERENTE

(288) LA LOGGIA ed altri. - Abolizione della quota proporzionale per l’elezione della Camera dei deputati e attribuzione di tutti i seggi con il sistema uninominale a un turno.

(290) LA LOGGIA ed altri. - Estensione del sistema elettorale uninominale maggioritario a turno unico a tutti i seggi elettivi del Senato della Repubblica.

(1006) PIERONI ed altri. - Modifiche ed integrazioni alle norme per l'elezione della Camera dei deputati.

(1323) MILIO. - Abolizione della quota proporzionale per l’elezione della Camera dei deputati e attribuzione di tutti i seggi con il sistema uninominale maggioritario a un turno.

(1935) COSSIGA. - Modifiche e integrazioni alle norme per la elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

(2023) BESOSTRI e MURINEDDU. - Nuova disciplina dell’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica con la previsione del sistema elettorale a doppio turno.

(3190) FORCIERI ed altri. - Riforma del sistema elettorale del Parlamento.

(3325) PASSIGLI. - Modifiche al testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati.

(3476) DISEGNO DI LEGGE D’INIZIATIVA POPOLARE. - Introduzione del doppio turno nei collegi uninominali.

(3621) MAZZUCA POGGIOLINI. - Norme per la modifica dei sistemi elettorali mediante l'introduzione di collegi binominali.

(3628) LA LOGGIA ed altri. - Modifiche al testo unico delle leggi recante norme per la elezione della Camera dei deputati, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361.

(3633) PIERONI ed altri. - Modifiche ed integrazioni al testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione della Camera dei deputati, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, per l'introduzione del doppio turno di coalizione.

(3634) PIERONI e LUBRANO DI RICCO. - Modifiche ed integrazioni al testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione della Camera dei deputati, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, per l'introduzione del doppio turno di coalizione.

(3636) SPERONI. - Elezione del Senato della Repubblica su base regionale.

(3688) CO' ed altri. - Modifiche al testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della Repubblica, di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533.

(3689) CO' ed altri. - Modifiche al testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione della Camera dei deputati, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361.

(3811) Modificazioni del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, «Testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica».

(3812) Modificazioni al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, di approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione della Camera dei deputati.

(Seguito dell'esame congiunto dei disegni di legge nn. 288, 290, 1006, 1323, 1935, 2023, 3190, 3325, 3476, 3621, 3628, 3633, 3634, 3636, 3688 e 3689, congiunzione con i disegni di legge n. 3811 e 3812 e rinvio. Esame congiunto e rinvio dei predetti disegni di legge; disgiunzione dell'esame dei disegni di legge nn. 290, 3636, 3688 e 3811)

Prosegue l'esame sospeso nella seduta del 27 gennaio, quanto ai disegni di legge già all'ordine del giorno. Ha inizio l'esame dei disegni di legge n. 3811 e n. 3812, presentati da ultimo.

Il relatore VILLONE riferisce sul disegno di legge n. 3812, coincidente nel contenuto con l'esito che egli stesso aveva tratto dal lavoro svolto in comitato ristretto. Quanto al disegno di legge n. 3811, concernente il sistema di elezione del Senato della Repubblica, poichè l'esame finora svolto si è concentrato esclusivamente sul sistema elettorale per la Camera dei deputati, propone di rinviarne la trattazione a un momento successivo alla definizione del testo relativo all'altro ramo del Parlamento. Chiede al Ministro Amato di illustrare alla Commissione il disegno di legge n. 3812.

Ha quindi luogo una discussione preliminare sull'ordine dei lavori.

Il senatore ROTELLI prende atto dell'iniziativa assunta dal Governo, ma non considera ineccepibile l'eventuale accantonamento del disegno di legge n. 3811, concernente il Senato della Repubblica. Riconosce, peraltro, che il sistema di elezione del Senato non ha finora costituito, di fatto, l'oggetto della discussione. Quanto al testo relativo alla Camera dei deputati, ricorda che vi è un'aspettativa diffusa per una approvazione in Senato già prima del referendum abrogativo; egli prevede una certa difficoltà, invece, per un esito analogo quanto ai disegni di legge concernenti il Senato della Repubblica, giacchè è lo stesso Senato la sede della prima approvazione e questa Camera si troverebbe a discutere del proprio sistema elettorale.

Il relatore VILLONE rammenta nuovamente che in merito al sistema elettorale della Camera dei deputati è stato già compiuto un lavoro istruttorio adeguato: una evidente esigenza di continuità e di razionale organizzazione dei lavori induce a proseguire quel lavoro a partire dal disegno di legge n. 3812, considerando successivamente il sistema elettorale del Senato.

Il senatore SCHIFANI ricorda che in sede di comitato ristretto si è svolta una discussione sull'impostazione del nuovo sistema elettorale, senza alcun esito formale. Alla conclusione di quei lavori, il relatore si impegnò a presentare una propria proposta alla Commissione, enunciandone i contenuti in termini di ipotesi aperte. Viceversa, la seduta odierna si svolge a seguito di una realtà diversa, non già in presenza di un'annunciata proposta del relatore ma di una iniziativa formale del Governo. Si tratta, pertanto, non più di un percorso interamente parlamentare ma di una opzione sicuramente diversa, tanto nei contenuti quanto nelle forme. Tale circostanza è qualificata anche dalle dichiarazioni del Presidente del Consiglio dei Ministri all'atto della presentazione dei disegni di legge del Governo, che hanno sostanzialmente incluso le iniziative nel programma di Governo e ne hanno caratterizzato l'effetto sostanzialmente in opposizione al referendum abrogativo: ciò contraddice anche le ripetute asserzioni da parte di esponenti della maggioranza circa la natura non elusiva del lavoro legislativo in materia elettorale rispetto al referendum abrogativo.

Il relatore VILLONE nega che vi sia stata alcuna cesura nel procedimento legislativo, nè dal punto di vista sostanziale, nè dal punto di vista formale. Nega, inoltre, che vi siano novità in rapporto al referendum abrogativo, confermando l'intento di elaborare una nuova disciplina elettorale senza interpretare l'operazione come uno strumento di elusione o di prevenzione del referendum abrogativo. Osserva, inoltre, che anche l'annunciata iniziativa del Gruppo di Forza Italia sarà evidentemente compresa nelle valutazioni della Commissione e prospetta un metodo di lavoro basato sull'accantonamento dell'esame dei disegni di legge concernenti esclusivamente il Senato della Repubblica e sulla prosecuzione del lavoro avviato in merito al sistema elettorale della Camera dei deputati, assumendo d'ora innanzi come testo base il disegno di legge n. 3812.

Il senatore SCHIFANI precisa di non aver inteso rivolgere alcuna critica alla conduzione del procedimento legislativo, nè al fatto che il Governo abbia assunto una iniziativa legislativa: ciò, infatti, appartiene alle sue prerogative. Tuttavia egli rileva una novità di ordine politico della quale non si può sottovalutare l'importanza.

Anche il senatore LISI esclude sviamenti di ordine procedurale, ma sottolinea la novità consistente nell'iniziativa assunta dal Governo e ricorda che il comitato ristretto si era concluso, la settimana precedente, nell'attesa di una proposta del relatore.

Il relatore VILLONE precisa che il disegno di legge n. 3812 corrisponde, nella sostanza, alla proposta che egli aveva già enunciato, nelle linee generali, a conclusione dei lavori del comitato ristretto.

Il senatore LISI rammenta che quelle indicazioni non avevano una natura compiuta e rivendica comunque uno spazio temporale minimo di riflessione per poter esaminare il disegno di legge del Governo, prima di iniziarne la discussione.

Il relatore VILLONE considera funzionale alla discussione una illustrazione introduttiva da parte del Ministro per le riforme istituzionali.

Il senatore FISICHELLA considera anomalo il fatto che il Presidente della Commissione in quanto tale abbia inserito il disegno di legge n. 3811 nell'ordine del giorno e successivamente, in qualità di relatore, abbia proposto di accantonarne l'esame.

Il relatore VILLONE osserva che quanto è avvenuto non è affatto anomalo ma appartiene alla fisiologia funzionale del ruolo di Presidente della Commissione e di quello di relatore. D'altra parte, egli potrebbe proporre l'accantonamento e quindi la disgiunzione dell'esame dei disegni di legge concernenti esclusivamente il Senato, anche in qualità di Presidente della Commissione.

La senatrice DENTAMARO considera non irrilevante la novità costituita dall'iniziativa del Governo, che si inserisce improvvisamente in un procedimento parlamentare già avviato, dopo che gli esponenti più autorevoli dello stesso Governo avevano negato, fin dal proprio insediamento, che la materia elettorale potesse essere oggetto dell'iniziativa dell'Esecutivo. Vi sono senz'altro ragioni politiche in un simile mutamento di indirizzo, da ricondurre prevalentemente all'esigenza di assicurare la compattezza della maggioranza parlamentare. Tuttavia ciò determina un clima diverso nella discussione, con una inevitabile contrapposizione politica. Chiede, infine, di non avviare la discussione generale sulle iniziative assunte dal Governo anche perchè è atteso un disegno di legge da parte del Gruppo di Forza Italia. Nondimeno ritiene opportuna, da parte del Ministro Amato, una illustrazione specifica anche per il disegno di legge n. 3811, concernente il Senato della Repubblica.

Il senatore CO' considera decisivo il fatto che la base della discussione si identifichi ormai con l'iniziativa del Governo e osserva che ciò non appartiene al normale andamento dei lavori parlamentari, soprattutto in una materia come quella elettorale. Ricorda, infatti, che vi è stato un comitato ristretto, il cui esito avrebbe dovuto essere quello di uno schema di testo unificato da sottoporre alla Commissione, mentre è stata assunta una iniziativa parallela da parte del Governo che appare quanto meno irrituale. Scegliere come testo base quello proposto dal Governo, d'altra parte, significa condizionare l'andamento della discussione, poichè l'emendabilità di un testo tecnicamente complesso non è affatto agevole. Una base di trattazione formata in sedi non parlamentari, nel contesto determina un metodo legislativo non commendevole e foriero di asprezze nella discussione che ne seguirà.

Il relatore VILLONE precisa che la proposta di assumere come base dell'ulteriore svolgimento dei lavori il disegno di legge presentato dal Governo sulla Camera dei deputati non è determinata dalla provenienza dell'iniziativa, ma dalla coincidenza di contenuto del testo con l'esito del lavoro compiuto in comitato ristretto, secondo l'interpretazione che egli stesso ne aveva reso dinanzi a quel consesso.

Il senatore BESOSTRI ritiene che le obiezioni rivolte all'andamento della procedura legislativa in materia elettorale sono senz'altro legittime ma appartengono al novero delle valutazioni politiche: i disegni di legge del Governo, infatti, non modificano i termini della questione e sono coerenti al proposito manifestato a suo tempo di astenersi da una iniziativa propria, poichè in effetti è stata assunta nella forma di disegno di legge governativo una proposta impostata ed elaborata in sede parlamentare, in particolare ad opera del relatore.

Il senatore PASTORE registra un mutamento profondo di scenario dopo l'iniziativa del Governo, anche nell'asserita identità con le indicazioni già formulate dal relatore: si tratta, infatti, di una ipoteca apposta sulle scelte della Commissione, poichè il testo è stato concordato e definito dalle forze politiche di maggioranza senza alcuna partecipazione dell'opposizione, proclamata invece come imprescindibile in una materia così critica come la disciplina elettorale. Ciò condiziona anche le scelte della stessa maggioranza, poichè sarà improbabile assistere a qualsiasi manifestazione di dissenso dal testo firmato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, soprattutto dopo che questi ha pubblicamente qualificato il successo dell'iniziativa come una discriminante per la sopravvivenza dello stesso Governo. E' dunque una scelta di maggioranza e di Governo, già compiuta, che inibisce ogni possibilità emendativa di carattere sostanziale, poichè la stessa origine ne determina gli svolgimenti e gli effetti. Prevale, in sostanza, quella stessa logica di schieramento politico che ha già compromesso le riforme costituzionali.

Il relatore VILLONE rammenta che l'intesa tra le forze politiche di maggioranza ha preceduto l'iniziativa del Governo e osserva che dall'opposizione sono venute ripetute richieste di una proposta unitaria formulata a norme della maggioranza in materia elettorale.

Il senatore LISI precisa che la richiesta dell'opposizione era quella di una iniziativa della maggioranza, non del Governo.

Il senatore ROTELLI chiede di sottoporre a votazione la proposta di assumere il disegno di legge n. 3812 come base dell'ulteriore svolgimento della trattazione. Osserva, quindi, che la provenienza di quella iniziativa costringe l'opposizione a restare fedele al suo ruolo anche nella materia in esame.

Il relatore VILLONE obietta che tale argomento sarebbe valido anche rispetto a una iniziativa della maggioranza.

Il senatore ROTELLI precisa che in quel caso il rapporto sarebbe tra maggioranza e minoranza parlamentare, mentre l'iniziativa del Governo coinvolge un diverso ordine di rapporti politici ed istituzionali. Precisato che allo stato non è stata ancora avanzata una nuova proposta del Gruppo di Forza Italia, afferma che non corrisponde al vero la ricostruzione dei fatti rappresentata dal relatore, secondo la quale questi avrebbe proposto di assumere come testo base quello proposto dal Governo, in quanto coincidente, nel contenuto, con le indicazioni desunte dal lavoro del comitato ristretto. Osserva, infatti, che in quella sede si era ipotizzata una soglia di accesso al secondo turno fissata nel mancato conseguimento del 50 per cento dei voti validi, mentre i disegni di legge del Governo prevedono che il secondo turno si svolga se nessuno dei candidati al primo turno ha ottenuto un numero di voti tale da valicare la metà dei voti validi: poichè si tratta di una differenza concettuale e di sistema, egli ritiene che ciò comporti una differenza qualitativa tra le indicazioni desunte dal relatore in esito ai lavori del comitato ristretto e l'iniziativa del Governo. D'altra parte, ciò non implica da parte sua una critica di merito alla proposta del Governo, che infatti coincide con le indicazioni da lui stesso formulate tempo addietro in qualità di studioso.

Il relatore VILLONE ritiene che l'argomento svolto dal senatore Rotelli non abbia fondamento poichè in effetti egli aveva inteso la soglia di determinazione del secondo turno proprio nel senso del mancato conseguimento della maggioranza assoluta dei voti validi.

Il senatore MAGNALBO' propone di acquisire l'esposizione del Ministro per le riforme istituzionali in merito ai disegni di legge del Governo e di rinviare ogni successiva valutazione, verificando nel frattempo la disponibilità di uno spazio residuo per un lavoro comune non condizionato e non predeterminato; in caso diverso, l'opposizione dovrebbe svolgere fino in fondo il proprio ruolo.

Su proposta del relatore, la Commissione a maggioranza conviene di proseguire l'esame limitatamente ai disegni di legge relativi al sistema elettorale della Camera dei deputati, assumendo come testo base il disegno di legge n. 3812, previa disgiunzione dell'esame dei disegni di legge n. 3811 e degli altri disegni di legge concernenti esclusivamente il Senato della Repubblica, da riprendere in un momento successivo alla definizione del testo per le elezioni della Camera dei deputati.

Il ministro AMATO dichiara che il testo formulato nel corso dei lavori del comitato ristretto è stato fatto proprio dal Governo e che la circostanza presenta certamente una rilevanza politica. Del resto l’iniziativa del Governo è stata adottata quando all’interno dell’organo preparatorio era ormai maturata una soluzione univoca. Egli ricorda che nell’ultima riunione lo stesso senatore Schifani, nell'esperimere l'interesse della sua parte politica per la proposta in corso di elraborazione, aveva tuttavia dubitato di alcuni aspetti, relativi al testo del relatore, ma questi aveva mantenuto la propria posizione, ad esempio intorno al quorum del 50 per cento più uno come requisito la cui assenza rendeva obbligatorio il secondo turno di votazione. Il testo del Governo riproduce dunque le opzioni già indicate dal relatore; non si tratta quindi di una proposta nuova ed ulteriore rispetto a quanto era già scaturito nella sede parlamentare. Non si poteva nemmeno sfuggire all’esigenza di suggerire un’armonizzazione tra i sistemi elettorali della Camera e del Senato, e ciò per comprensibili ragioni. Anche il disegno di legge n. 3811 prevede il doppio turno e rispecchia i criteri di assegnazione dei seggi previsto dal disegno di legge riferito alla Camera dei deputati. Il sistema a doppio turno prescelto è il più coerente con una modificazione istituzionale più ampia della forma di Governo e che in prospettiva potrebbe condurre all'elezione diretta del Capo dello Stato. Il disegno di legge n. 3812 prevede 567 collegi uninominali, con ulteriori 63 seggi da assegnare in altro modo. Giustifica quindi la scelta del ballottaggio tra i primi due candidati, sostenendo che una soglia più bassa avrebbe prevedibilmente posto la coalizione di centro-sinistra al terzo posto in numerosi collegi del Nord. All’elettore sarà presentata un’unica scheda, disponendo egli di un unico voto, da esprimere a favore delle coalizioni oppure dei partiti non coalizzati. Per conteggiare i voti di questi ultimi è consentita la presentazione dello stesso candidato in tutti i collegi della circoscrizione. Tralascia quindi di soffermarsi sulle modifiche conseguenziali, contenute nei disegni di legge, che il Governo si è fatto carico di elaborare in conformità all'impostazione di principio propria del relatore.

Secondo il senatore FISICHELLA la vicenda rischia di confondere i ruoli di Parlamento e Governo nell’iniziativa legislativa.

Il ministro AMATO, proseguendo nel proprio intervento, fa presente che i disegni di legge del Governo si basano su alcuni capisaldi che è difficile alterare e su aspetti che invece possono essere modificati senza pregiudicare la loro fisionomia complessiva. Il Governo, e certamente anche la maggioranza, sono disponibili ad un esame approfondito di questi testi con possibili aggiustamenti.

Il PRESIDENTE assicura che egli, in qualità di relatore, ha seguito passo passo la preparazione delle due iniziative, anche per le parti relative alle modificazioni conseguenziali segnalate dal Ministro.

Il seguito dell’esame congiunto è quindi rinviato.

CONVOCAZIONE DELLA COMMISSIONE

Il PRESIDENTE avverte che la Commissione tornerà a riunirsi in una seduta ulteriore domani, giovedì 18 febbraio alle ore 8.30 con l’ordine del giorno già diramato. Rimane infine confermata la seduta pomeridiana.

La seduta termina alle ore 16,30.