ISTRUZIONE (7a)

GIOVEDÌ 10 LUGLIO 1997


117a Seduta

Presidenza del Presidente
OSSICINI

Intervengono i sottosegretari di Stato per i beni culturali e ambientali Bordon e per l'università e la ricerca scientifica e tecnologica Guerzoni.

La seduta inizia alle ore 15,10.

IN SEDE DELIBERANTE
(2203) Norme per la tutela dei beni culturali appartenenti ad enti trasformati in società
(Seguito della discussione e rinvio)

Riprende la discussione sospesa nella seduta del 19 giugno scorso.

Il PRESIDENTE, preso atto che nessuno intende intervenire in discussione generale, dichiara conclusa tale fase procedurale.

La relatrice MANIERI dà conto del parere favorevole con osservazioni espresso sul provvedimento dalla Commissione giustizia, la quale suggerisce, in particolare, di graduare le sanzioni previste dagli articoli 2 e 4, comma 3, tenendo conto non solo delle diverse ipotesi previste dal provvedimento, ma anche di quelle disciplinate dagli articoli 30 e 34 della legge n. 1089 del 1939. Tuttavia, rileva la relatrice, la graduazione suggerita finisce per estendere le sanzioni penali ad una fattispecie del tutto diversa (la mancata presentazione degli elenchi descrittivi dei beni di spettanza delle province, dei comuni e degli enti e istituti legalmente riconosciuti) che giustamente la legge n. 1089 sanziona solo in via amministrativa.
Quanto poi all'opportuna graduazione delle pene, prosegue, essa sarà assicurata dal giudice in fase di applicazione del disposto legislativo, dal momento che la norma sanzionatoria prevede margini assai ampi (da un minimo di tre ad un massimo di 150 milioni di multa e fino a un anno di reclusione). Infine ritiene non accoglibile il suggerimento di introdurre una particolare fattispecie relativa al tardivo adempimento nel termine di 60 giorni dalla notifica della contestazione, con pene ridotte alla metà.

Il sottosegretario BORDON si associa alle considerazioni della relatrice relative al parere reso dalla Commissione giustizia. Ritiene infatti che se da un lato, al fine di predisporre un adeguato deterrente, è opportuna la comminazione di sanzioni penali nel caso di violazione delle norme recate dal provvedimento in esame, dall'altro non è condivisibile estendere la comminazione di tali sanzioni a fattispecie di natura diversa. Invita comunque la Commissione ad approvare sollecitamente il provvedimento.

Su proposta del PRESIDENTE, la Commissione conviene poi di fissare a martedì 15 luglio, alle ore 15, il termine per la presentazione di eventuali emendamenti.

Il seguito della discussione è quindi rinviato.

La seduta, sospesa alle ore 15,25, è ripresa alle ore 15,35.

AFFARE ASSEGNATO
Schema di regolamento ministeriale in materia di accesso all'istruzione universitaria
(Seguito e conclusione dell'esame ai sensi dell'articolo 50, comma 2, del Regolamento. Approvazione di risoluzione: Doc. XXIV, n. 4)
(R050 002, C07a, 0001°)

Riprende l'esame sospeso nella seduta di ieri.

Nella discussione generale interviene il senatore BISCARDI, il quale conviene con le osservazioni emerse nel dibattito relative all'esigenza di un maggiore raccordo fra conclusione degli studi secondari superiori e modalità di accesso agli studi universitari. D'altronde, l'esigenza di tale raccordo era già individuata dall'articolo 4 della legge n. 168 del 1989, istitutiva del Ministero dell'università, laddove prevedeva intese e collaborazioni tra il Ministero della pubblica istruzione e il Ministero di nuova istituzione al fine di coordinare l'istruzione universitaria con quella di ogni altro ordine e grado. In particolare, al Ministero della pubblica istruzione era demandata la revisione dei programmi di studio anche ai fini dell'eventuale prosecuzione degli studi a livello universitario da parte degli studenti. Purtroppo però, almeno finora, le intese tra i due Ministeri non hanno dato concreti risultati.
Nell'auspicare che il regolamento previsto dal disegno di legge di riforma degli esami di maturità, recentemente approvato dal Senato e ora all'esame della Camera dei deputati (atto Senato n. 1823, ora atto Camera n. 3925), dia alla materia la necessaria flessibilità, propone comunque una integrazione allo schema di risoluzione predisposta dal relatore Mele affinchè, da un lato, siano rese concrete le iniziative previste dall'articolo 4 della legge n.168 del 1989 e, dall'altro, sia tenuta in adeguata considerazione al fine dell'accesso ai corsi universitari la valutazione delle attitudini e dell'orientamento dei discenti formulata in sede di esame di Stato conclusivi dell'istruzione secondaria superiore.
Altro problema è poi quello, prosegue il senatore Biscardi, del sovraffollamento delle sedi universitarie. A fronte di tale indiscutibile dato di fatto, pur senza rinnegare l'intangibile principio della libertà degli accessi, auspica una riflessione sull'opportunità di introdurre alcune clausole di sbarramento nella dinamica degli studi universitari.

Interviene quindi il senatore MASULLO il quale, premesso che in linea di principio, nella storia dell'Italia repubblicana, nessuno ha mai messo in dubbio il principio della libertà degli accessi universitari, rileva tuttavia che la popolazione universitaria italiana è assai limitata, nonostante i connotati di forte maturazione economica e produttiva che caratterizzano la società contemporanea. Ciò non può essere sicuramente disgiunto dalla considerazione delle condizioni in cui versano le strutture universitarie che, anche a seguito della introduzione del principio di un budget annuale fisso da parte della legge n. 537 del 1993, rappresentano a volte un limite oggettivo alla piena realizzazione del principio generale della libertà degli accessi.
Ripercorrendo poi le varie tappe legislative che hanno condotto alla limitazione degli accessi, egli ricorda anzitutto il decreto del Presidente della Repubblica n. 162 del 1982 con il quale si introdusse per la prima volta, con riferimento alle scuole dirette a fini speciali e alle scuole di specializzazione, il principio della determinazione dei posti, attribuendo peraltro alle università la competenza della programmazione. La legge n. 341 del 1990 trasferì poi al Ministro la competenza a dettare criteri generali per la regolamentazione dell'accesso per i casi in cui fosse prevista una limitazione nelle iscrizioni. La legge n. 127 del 1997, con il comma 116 dell'articolo 17, ha successivamente esteso tale competenza del Ministro a tutti i corsi universitari, anche a quelli per i quali il Ministro stesso disponga, con proprio atto, la limitazione degli accessi. Non va tuttavia dimenticato - prosegue il senatore Masullo - che il medesimo articolo 17, al comma 95, attribuisce al Ministro un potere più limitato, relativo alla determinazione dei soli criteri generali. Nello stesso articolo coesistono cioè due disposizioni che, se non sono proprio in contrasto fra loro, certamente creano incertezza e sbandamento operativo. A tutto ciò, si aggiunge la recente ordinanza del Consiglio di Stato dello scorso marzo che ribadisce il principio generale della libertà degli accessi e ammette limitazioni solo in considerazione del rapporto tra i servizi offerti e gli strumenti e le strutture a disposizione. Il Consiglio di Stato non legittima cioè la regolamentazione degli accessi in linea di principio, ma solo se connessa ad una situazione di fatto.
Di fronte ad un quadro normativo così complesso e parzialmente anche discorde, lo schema di regolamento predisposto dal Governo, prosegue il senatore Masullo, si mantiene in equilibrio, corrispondendo all'esigenza di affrontare l'inevitabile fase transitoria tra la necessità di limitare nell'immediato gli accessi ai corsi di studio più affollati e l'avvio di una condizione a regime in cui siano le università ad applicare i criteri generali determinati dal Ministro. Lo schema di regolamento deve quindi essere oggetto di una valutazione positiva, anche perchè il suo scopo è probabilmente quello non tanto di limitare gli accessi, ma di contenere il potere delle università di limitare esse stesse gli accessi in una sorta di «malthusianesimo selvaggio».
Il senatore Masullo dichiara poi di non condividere la critica avanzata dal senatore Campus relativamente alla possibilità di diversificare i percorsi formativi sulla base delle frequenze. Di fronte all'innegabile divario che attualmente separa il numero degli iscritti da quello dei frequentanti, non è infatti illogico ipotizzare una differenziazione delle iscrizioni.
Condivisibili sono invece, prosegue, le osservazioni critiche riferite al sistema delle preiscrizioni. Si tratta, in questo caso, di un meccanismo probabilmente non molto efficace, di cui non sono neanche chiare le finalità. Tutt'al più, esso può essere introdotto alla stregua di un sondaggio a carattere statistico, che aiuti le università nella organizzazione didattica, ma non può certamente diventare vincolante ai fini dell'iscrizione vera e propria.
Dopo aver auspicato una modifica dell'articolo 5 nel senso di attribuire alle sedi universitarie il potere di iniziativa ai fini della determinazione dei posti, egli conclude infine soffermandosi sul rapporto tra scuola secondaria superiore e università. A tale proposito, egli richiama la riforma dei cicli scolastici, di ormai prossima discussione parlamentare, che certamente conterrà norme relative ad un più stretto rapporto con l'istruzione universitaria, rapporto che comunque non potrà essere ottenuto con meccanismi artificiosi, bensì attraverso una maggiore comunicazione tra i docenti dei due gradi di istruzione.

Agli intervenuti replica il sottosegretario GUERZONI, il quale ricorda anzitutto che lo schema di regolamento sottoposto alla valutazione della Commissione, così come gli altri tre (relativi rispettivamente al Consiglio universitario nazionale, al Consiglio nazionale degli studenti universitari e alle tasse e ai contributi universitari) sui quali la Commissione ha recentemente espresso il proprio parere, discendono tutti da precise norme legislative e che pertanto il loro esame andrebbe prevalentemente compiuto sulla loro rispondenza agli atti legislativi da cui traggono origine.
Per quanto riguarda in particolare lo schema di regolamento sugli accessi, il Sottosegretario richiama peraltro non solo la legge n. 127 di quest'anno da cui esso discende, ma anche l'accordo intervenuto sulla materia tra le rappresentanze partecipanti al cosiddetto «Tavolo quadrangolare» (associazioni studentesche, Conferenza dei rettori, sindacati confederali). Si tratta, prosegue, di un documento politico di grande rilievo, che ha visto il consenso unanime delle parti che lo hanno sottoscritto e che il Governo si è impegnato a tradurre puntualmente nello schema di regolamento. Con riferimento ai soggetti che hanno partecipato all'accordo, egli precisa peraltro che i sindacati confederali (la cui partecipazione è stata criticata dal senatore Campus) sono stati presenti in quanto firmatari del Patto sul lavoro del 24 settembre 1996, nel quale erano contenute specifiche disposizioni relative all'università e alla ricerca.
Indubbiamente, lo schema di regolamento può prestarsi a critiche di eccessiva tecnicità ed incompletezza. Tuttavia, ricorda il Sottosegretario, si tratta di un atto amministrativo e non legislativo, che dovrà essere completato da successivi provvedimenti. D'altronde, il comma 4 dell'articolo 9 della legge n. 341, ricordato dal senatore Masullo, aveva dato luogo ad una incresciosa ambiguità in ordine al soggetto titolare della potestà di limitare gli accessi. Nè va dimenticato che migliaia di studenti sono annualmente ammessi con riserva alle università che hanno adottato provvedimenti di limitazione, attraverso sentenze sospensive del giudice amministrativo. Si dà così il caso di moltissimi studenti che si approssimano a completare gli studi universitari senza che sia stato risolto il contenzioso da cui trae origine la loro ammissione al corso di studi seguito. In tale situazione di incertezza, il Governo ha ritenuto indispensabile intervenire, attribuendo una volta per tutte al Ministro il potere di regolamentare gli accessi. D'altronde, soprattutto per i corsi di studio di alcune aree, come ad esempio quella medica, la limitazione degli accessi si rende necessaria non solo per una carenza di strutture (alla quale si potrebbe anche ovviare con maggiori investimenti), ma anche per l'impossibilità di assicurare ad un numero di studenti eccessivamente elevato la possibilità di mettere effettivamente in pratica gli insegnamenti impartiti.
Il Sottosegretario ricorda poi la normativa europea in materia di limitazione degli accessi universitari, che diventa sempre più vincolante. In caso di mancato recepimento da parte dell'Italia, i titoli di studio rilasciati dagli atenei italiani rischiano infatti di non avere ulteriore corso in Europa. Egli ribadisce quindi che la limitazione degli accessi non è, per il Governo, un obiettivo ideologico, ma consegue alla considerazione di dati di fatto, all'esigenza di rispettare la normativa europea, nonchè alla necessità di garantire la qualità dei percorsi formativi universitari.
Quanto alle limitazioni che lo schema di regolamento prevede nell'immediato, sulle quali sono state avanzate richieste di chiarimento dal senatore Campus, egli fa presente che per l'area medica è stata prevista una limitazione per cinque anni conseguente all'esistenza di un vincolo (anche a livello comunitario) commisurato al fabbisogno di personale sanitario nei termini stabiliti dal Servizio sanitario. A tale proposito, il Sottosegretario dà conto di un serrato confronto condotto con il Ministero della sanità (che richiedeva una chiusura completa per il prossimo anno accademico, ovvero una drastica riduzione degli accessi) che si è concluso con un restringimento delle iscrizioni pari solo al 10 per cento rispetto all'anno accademico passato. Il Ministero dell'università non può tuttavia non considerare l'esigenza di assicurare adeguati sbocchi professionali ai laureati, anche in considerazione della già richiamata normativa comunitaria in materia. Per quanto riguarda invece l'area di architettura, è stata prevista una limitazione di tre anni sempre in considerazione di una direttiva europea che, ai fini del riconoscimento del titolo di studio rilasciato, vincola le iscrizioni ad un preciso rapporto fra studenti, docenti e strutture. Il Ministero si propone senz'altro di adeguare le strutture al fine di consentire un maggior numero di iscrizioni, ma non può essere dimenticato che lo schema di regolamento in esame consente una drastica riduzione delle limitazioni adottate dagli atenei negli ultimi anni accademici, in un regime di totale autoregolamentazione. Il Governo ritiene infatti la regolamentazione degli accessi necessaria non solo ai fini della certezza del diritto, ma anche allo scopo di ridurre le limitazioni ai soli casi realmente indispensabili. Tale è d'altronde il motivo per cui, al comma 3 dell'articolo 5, è stata adottata la dizione secondo cui il Ministro può determinare la limitazione degli accessi «anche» su richiesta delle singole sedi universitarie. In taluni casi infatti, senz'altro eccezionali ma purtroppo non isolati, per evidenti motivi economici alcune sedi universitarie non adottano meccanismi di limitazione pur trovandosi nella manifesta impossibilità di corrispondere alla domanda.

In una breve interruzione, il senatore PERA, manifestando comprensione per le motivazioni addotte dal Sottosegretario, chiede le ragioni per le quali in questi casi si debba allora adottare una vasta concertazione, dal Consiglio universitario nazionale, alla Conferenza dei rettori al Consiglio nazionale degli studenti universitari.

A tale domanda, il sottosegretario GUERZONI risponde che, proprio perchè si tratta dell'esercizio di un potere discrezionale del Ministro, a fronte di un principio generale di libertà, da esercitarsi solo in casi di assoluta eccezionalità, il Governo ritiene opportuna una ampia consultazione.
Proseguendo quindi la propria replica, egli precisa al senatore Biscardi che, ai sensi dell'articolo 4 della legge n. 168 del 1989, è stata istituita una commissione che ha elaborato un importante documento sull'orientamento, in via di approvazione definitiva. In tale progetto, le attività di orientamento dovrebbero avere inizio addirittura dal penultimo anno della scuola secondaria superiore e dovrebbero essere mirate in considerazione delle preiscrizioni ad una determinata area universitaria.
Quanto invece alle critiche rivolte alle prove di autovalutazione da parte degli studenti, il Sottosegretario ricorda che si tratta di un procedimento adottato da tutti i sistemi formativi: è infatti normale che lo studente esegua una serie di test autovalutativi, che gli consentano di verificare il proprio livello di formazione. Analogamente, la valutazione finale delle attività di orientamento rappresenta un banco di prova per verificare l'attitudine dello studente ad un determinato percorso formativo.
Il Sottosegretario si sofferma infine sull'utilità di introdurre percorsi differenziati nei cicli di studi universitari, al fine di evitare le distorsioni tipiche del sistema universitario italiano. L'università italiana è afflitta ad esempio da un altissimo tasso di abbandoni, raggiungendo percentuali (pari al 68 per cento degli iscritti, di cui il 50 per cento al primo anno) uniche in tutta Europa. Tutto ciò deve essere senz'altro contrastato con una significativa azione di orientamento, ma anche l'introduzione di percorsi differenziati può essere d'aiuto. Nè va dimenticato che in Europa le università adottano prevalentemente progetti formativi personalizzati.

Prima di dare la parola al relatore Mele per la replica, il PRESIDENTE ricorda che allo schema di risoluzione predisposto dal relatore è stata presentata, oltre alla proposta di integrazione illustrata dal senatore Biscardi nel suo intervento, anche una proposta di integrazione del senatore Monticone, secondo la quale si invita il Governo a far sì che la preiscrizione obbligatoria degli studenti universitari da effettuarsi all'inizio dell'ultimo anno di scuola secondaria superiore, potendo costituire un vincolo rigido ed intempestivo rispetto al definitivo orientamento dei giovani, assuma carattere esclusivamente di incentivo, con vantaggi nella ammissione a facoltà con numero limitato e sia comunque introdotta in via di sperimentazione, da verificare entro un triennio dalla prima applicazione.

Il relatore MELE dichiara di aggiungere alla proposta di risoluzione illustrata nella seduta del 3 luglio le integrazioni proposte dai senatori Biscardi e Monticone, apportando tuttavia alcune limitate correzioni a quest'ultima, del resto già concordate con lo stesso senatore Monticone. Auspica infine che su tale testo possa raccogliersi un ampio consenso.

In sede di dichiarazione di voto, il senatore LORENZI giudica di grande importanza e significato la replica del Sottosegretario, che peraltro egli non può condividere pienamente. Nell'associarsi poi alle considerazioni del senatore Biscardi sul sovraffollamento dei grandi atenei, richiama l'esigenza di incentivare lo sviluppo delle sedi periferiche, ricordando inoltre l'esempio del Giappone, ove esistono centinaia di università. Più in generale rileva che il compito di fare emergere le qualità personali dell'individuo dovrebbe essere affidato alle logiche del mercato, dal momento che lo Stato - nonostante l'impegno in tal senso del Governo - non può ragionevolmente farsi carico di tale obiettivo. Infine si sofferma sull'esigenza che l'ordinamento dei corsi di laurea sia suddiviso in due cicli di studio consecutivi e sull'importanza che dovrebbe essere riconosciuta allo svolgimento di attività di ricerca anche nella scuola secondaria superiore.

Il senatore PERA sottolinea in primo luogo come la norma in base alla quale il Ministro ha assunto il potere di emanare il regolamento in esame - l'articolo 17, comma 116, della legge 15 maggio 1997, n. 127 - rechi solo una laconica ed incomprensibile modifica testuale alla legge n. 341 del 1990, il cui vero significato sarà senz'altro sfuggito alla grandissima maggioranza dei parlamentari che l'hanno a suo tempo approvata. Tale norma, infatti, conferisce in sostanza al Ministro il potere di adottare, con un proprio atto, tutte le decisioni che riterrà opportune in materia di limitazione degli accessi ai corsi universitari. Oggi viene al pettine - prosegue - il nodo di un problema politico di grande rilievo, che pone in difficoltà la maggioranza parlamentare, ma che ricade tutto intero in capo al Governo: si riferisce al gravissimo stato di arretratezza in cui versa la struttura universitaria nel suo complesso, tanto più preoccupante in quanto investe un comparto sul quale dovrebbe costruirsi il futuro del Paese. Per tali ragioni egli ha formulato osservazioni - parzialmente recepite nell'integrazione proposta dal senatore Biscardi - volte a chiedere l'introduzione, nell'ultimo anno della scuola secondaria superiore, di meccanismi incentivanti per il proseguimento degli studi. Nell'auspicare poi una approfondita riflessione sul ruolo che l'Osservatorio sull'università è chiamato a svolgere, conclude ponendo in rilievo l'estrema difficoltà in cui tutte le forze parlamentari - maggioranza e opposizione - si trovano per l'impossibilità di ricostruire il panorama di una legislazione universitaria vastissima e frammentata.

Infine - dopo che il senatore MARRI ha annunciato il voto contrario del Gruppo di Alleanza nazionale - la Commissione approva la proposta di risoluzione, nel testo integrato proposto dal senatore Mele.

La seduta termina alle ore 17.