IN SEDE CONSULTIVA

(A.S. 2867) Legge quadro sulla qualità architettonica.
(Parere alla 7a Commissione del Senato della Repubblica. Esame. Parere favorevole con osservazioni)


Il relatore, senatore ZORZOLI, illustra analiticamente il disegno di legge in titolo, che consta di 17 articoli.
Nell'articolo 1 si afferma l'intenzione di promuovere la qualità dell'ideazione e della realizzazione architettonica in attuazione dell'articolo 9 della Costituzione. Le Regioni vedono ribadita la loro potestà legislativa concorrente nell'ambito dei principi desumibili dal testo normativo in esame.
La qualità architettonica, riconosciuta come questione di pubblico interesse, viene definita nell'articolo 2 come esito di un coerente sviluppo progettuale, nel quale siano recepite esigenze di carattere funzionale ed estetico, al fine di inserire armonicamente l'opera nell'ambiente circostante.
Al fine di promuovere la qualità architettonica, le amministrazioni pubbliche devono perseguire una serie di obiettivi indicati nell'articolo 3. Tra questi vengono sottolineati la riqualificazione dell'ambiente, il ricorso a concorsi di idee o progettazione cui partecipino anche giovani, la finalizzazione alla realizzazione di opere di rilevante interesse architettonico, la promozione della alta formazione e della ricerca, la conservazione e valorizzazione dell'architettura contemporanea.
L'articolo 4 riguarda l'incentivazione della qualità del progetto attraverso lo strumento del concorso di idee o di progettazione. A tale fine viene istituito un fondo per il finanziamento delle spese destinato ai soggetti pubblici che, pur non essendovi tenuti, ricorrano allo strumento del concorso di idee o di progettazione.
L'articolo 5 prevede, tra l'altro, che le amministrazioni pubbliche diverse dai due Ministeri dei beni culturali e delle Infrastrutture e dei trasporti dovranno individuare le opere per le quali ricorrere al concorso di idee o progettazione nell'ambito dei rispettivi programmi triennali delle opere pubbliche.
Ai sensi dell'articolo 6, le opere dichiarate di particolare valore artistico in base a criteri stabiliti con decreto del Ministero per i beni culturali ottengono - anche dietro proposta dell'ente territoriale - un riconoscimento, attinente anche alla protezione del diritto d'autore di cui all'articolo 20 della legge 22 aprile 1941, n. 633.
Riconoscimenti di carattere non economico sono attribuiti anche ad enti pubblici o soggetti privati che abbiano commissionato, ideato o realizzato opere di rilevante valore architettonico, come prevede l'articolo 7, mentre l'articolo 8 detta le condizioni per l'erogazione di contributi economici previsti dalla legislazione vigente per il restauro.
L'articolo 9 disciplina la pubblicità delle opere di architettura contemporanea, anche tramite la creazione di una rete collegata con il Centro di documentazione e la valorizzazione delle arti contemporanee. Le Regioni sono investite della responsabilità di predisporre le strutture apposite per lo svolgimento di tali attività, mentre i criteri generali per garantire l'uniformità delle informazioni e dei dati, nonché il loro coordinamento, vengono stabiliti con intervento interministeriale dei Dicasteri per i beni e le attività culturali e quello per le Infrastrutture e trasporti.
L'articolo 10 – prosegue il senatore ZORZOLI – dispone che i due Ministeri responsabili, d'intesa con il Ministero dell'Istruzione, università e ricerca, nonché con le Regioni e gli enti locali, promuovano iniziative volte sia alla formazione sia all'introduzione di insegnamenti scolastici per la conoscenza e la diffusione della cultura architettonica e urbanistica.
L'articolo 11 precisa i compiti che verranno affidati al Centro per la documentazione e la valorizzazione delle arti contemporanee, attività per le quali si prevede il coinvolgimento delle Regioni e degli enti locali.
L'articolo 12 istituisce un piano per la qualità delle costruzioni pubbliche, redatto dal Ministro per i beni culturali, di concerto con il Ministro per le Infrastrutture e trasporti e d'intesa con la Conferenza unificata.
L'articolo 13 prevede l'istituzione di una Fondazione per la qualità architettonica e dell'ambiente costruito, per la quale si prevede la partecipazione anche delle Regioni.
L'articolo 14 apporta modifiche al testo della legge 633 del 1941 sul diritto d'autore, in modo da assicurarne l'applicazione alla tutela delle opere di architettura.
L'articolo 15 apporta alcune puntuali modifiche alla legge 11 febbraio 1994, n. 109, la cosiddetta legge Merloni, al fine di armonizzarne alcune disposizioni con gli obiettivi posti dal disegno di legge in esame.
L'articolo 16 fa salva la potestà legislativa esclusiva statutariamente spettante alle province autonome di Trento e di Bolzano.
L'articolo 17 reca la copertura finanziaria del provvedimento.

Il disegno di legge in titolo – prosegue il senatore ZORZOLI – presenta aspetti degni di grande apprezzamento, sia per le finalità perseguite che per la novità dell'approccio: l'impianto normativo ha riscosso l'interesse degli operatori del settore ed ha ottenuto il consenso della Conferenza unificata, espresso nella seduta del 10 dicembre 2003. A seguito del confronto con gli enti territoriali, il testo - che nella stesura originale non conteneva ampi riferimenti al mondo delle autonomie - è stato significativamente integrato.
Non a caso il disegno di legge in esame, qualificato come "quadro", sembra voler fare specifico riferimento ad un contesto di attività che si svolgono e vengono disciplinate prevalentemente sul territorio. Per l'esame di tali aspetti è opportuno dunque soffermarsi preliminarmente sull’inquadramento costituzionale della materia.
L’articolo 1 del disegno di legge in esame si propone di dare “attuazione” all’articolo 9 della Costituzione, che assegna alla Repubblica la tutela del paesaggio. Gli altri articoli del testo in esame fanno ampio e ripetuto riferimento ad aspetti attinenti alle attività architettoniche. Non compare alcun riferimento, invece, alle questioni pertinenti all’edilizia e all’urbanistica, materie che non rientrano nell’ambito della competenza statale esclusiva.
Il riferimento al "paesaggio" e l'esclusione dei temi "edilizia ed urbanistica" fanno ritenere che l’ambito proprio del provvedimento in esame sia inquadrabile in riferimento all'ambiente, che si ritiene radicato proprio nell'articolo 9 della Costituzione. Così ci si dovrebbe riferire ai beni ambientali e culturali, la cui disciplina è di competenza esclusiva statale per quanto riguarda la tutela, ed alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni, per quanto concerne la valorizzazione degli stessi beni.
Nonostante l’assenza di riferimenti espliciti all’urbanistica e all’edilizia, va tuttavia osservato come non possa escludersi a priori che taluni aspetti dell'articolato abbiano rilievo ai fini dell’esercizio di competenze esclusivamente regionali.
Si è già fatto cenno alle modifiche di cui è stato fatto oggetto il testo a seguito del parere della Conferenza unificata, intese a coinvolgere maggiormente nelle finalità perseguite il mondo delle autonomie territoriali. Tale intendimento è senz’altro apprezzabile, proprio in considerazione di quanto detto circa il forte coinvolgimento delle competenze regionali e locali in materia di qualità e decoro delle costruzioni architettoniche.
Tale coinvolgimento – evidenzia il relatore, senatore ZORZOLI – non si presenta privo di aspetti problematici. Lo testimonia l’avvenuta impugnazione da parte del Governo della legge della regione Emilia-Romagna n. 16 del 2002, proprio in materia di promozione della qualità architettonica. La vicenda ha avuto un esito non conflittuale, avendo la Corte costituzionale - con ordinanza n. 281del 2003 – dichiarato estinto il processo per rinuncia al ricorso, a seguito dell’approvazione della legge regionale n. 31 del 2002, con cui l'Emilia-Romagna ha modificato talune parti della disciplina contestate.
La complessità del settore, dove si intrecciano competenze statali e regionali il cui confine non sempre è certo e univoco, induce ad un indirizzo di cautela nel disciplinare il ruolo e l'ambito di intervento delle autonomie territoriali, anche per evitare che un provvedimento, certamente meritevole di dispiegare celermente i suoi effetti, sia frenato da ipotesi di censura costituzionale.
Il relatore, senatore ZORZOLI, propone pertanto che la Commissione parlamentare per le questioni regionali esprima un parere del seguente tenore:

“La Commissione parlamentare per le questioni regionali, esaminato il disegno di legge in titolo, per quanto di competenza, esprime parere favorevole con le seguenti osservazioni:

all’articolo 1, comma 2, valuti la Commissione di merito l’opportunità di sopprimere la parola “desumibili”, sia per tenere conto dell'esigenza della certezza del diritto sia della rubrica del successivo articolo 3 che si pone espressamente come sede di espliciti principi fondamentali;

all’articolo 4, comma 3, valuti la Commissione di merito l’opportunità di specificare tra quali componenti si debba realizzare la "pariteticità" del Comitato tecnico istituito, posto che in esso confluiscono rappresentanze di due Ministeri e dei diversi livelli territoriali rappresentati nella Conferenza unificata;

all’articolo 5, comma 2, valuti la Commissione di merito l’opportunità di formulare la previsione in termini di facoltà (“possono individuare”) piuttosto che indicativi (“individuano”), posto che dalla relazione si evince che l’espressione "amministrazioni pubbliche” si riferisce anche alle Regioni (ciò che potrebbe essere messo in dubbio alla luce delle sentenze della Corte costituzionale n. 3 e 4 del 2004). A tal riguardo risulterebbe preferibile indicare partitamene i precetti riferiti alle "altre amministrazioni pubbliche" statali ed alle amministrazioni regionali, questi ultimi formulati in termini di facoltatività;

all’articolo 6, comma 1, valuti la Commissione di merito l’opportunità di chiarire che la dichiarazione ivi prevista attiene al particolare valore artistico “nazionale” delle opere, anche alla luce dei principi espressi dalla sentenza della Corte costituzionale n. 26 del 2004;

all’articolo 6, comma 2, valuti la Commissione di merito l’opportunità di prevedere che la comunicazione sia effettuata nei confronti di tutti i livelli territoriali interessati;

all’articolo 9, commi 1 e 2, valuti la Commissione di merito l’opportunità di chiarire che il contributo delle Regioni alla realizzazione di strutture telematiche per la pubblicità delle opere architettoniche costituisce una facoltà, anche alla luce del fatto che nessuna risorsa specifica viene conferita alle Regioni per organizzare ed effettuare tale attività;

all’articolo 16, valuti la Commissione di merito l’opportunità di riferire la previsione non solo alle province autonome di Trento e Bolzano ma a tutte le Regioni a Statuto speciale. La formulazione in esame potrebbe trovare fondamento nel riconoscimento della competenza in materia paesaggistica assegnata alle due Province speciali. Tuttavia anche la Valle d'Aosta ha competenza primaria (articolo 2 dello Statuto speciale) in materia paesaggistica ed il Friuli Venezia-Giulia ha competenza integrativa (articolo 6 dello Statuto speciale) in analogo settore. A tutte le Autonomie differenziate spettano poi funzioni legislative in materia di edilizia ed urbanistica, un settore che, pur non essendo esplicitamente nominato, appare connesso con tutto l’ambito della disciplina del disegno di legge in esame”.

Il senatore MICHELINI condivide l’impianto della relazione svolta dal senatore Zorzoli e si sofferma, in particolare, sull’ultima osservazione proposta, concernente l’articolo 16 del provvedimento in titolo.
Sottolinea come le Regioni a Statuto speciale e non soltanto le province autonome di Trento e Bolzano siano pienamente competenti in materia paesaggistica. Rileva a riguardo come la non compiuta attuazione della riforma del Titolo V della Costituzione determini una discrasia tra la normativa in esame e le corrispondenti norme costituzionali approvate nel 2001. La puntualizzazione proposta dal relatore corrisponde in questo caso all’esigenza di allineare alla normativa costituzionale le soluzioni legislative previste dal provvedimento all'esame.

Il presidente ZELLER pone successivamente in votazione la proposta che risulta approvata.

La seduta termina alle ore 14,15.