ISTRUZIONE PUBBLICA, BENI CULTURALI (7ª)

MERCOLEDÌ 12 LUGLIO 2017
376ª Seduta

Presidenza del Presidente
MARCUCCI
Interviene il sottosegretario di Stato per l'istruzione, l'università e la ricerca Angela D'Onghia.

La seduta inizia alle ore 14,40.

IN SEDE CONSULTIVA

(2860) Conversione in legge del decreto-legge 20 giugno 2017, n. 91, recante disposizioni urgenti per la crescita economica nel Mezzogiorno
(Parere alla 5a Commissione. Seguito e conclusione dell'esame. Parere favorevole con condizioni e osservazioni)
Il relatore VICECONTE (AP-CpE-NCD) illustra uno schema di parere favorevole con condizioni e osservazioni, pubblicato in allegato, nel quale dichiara di aver recepito le considerazioni emerse nel dibattito con riferimento tanto all'articolo 12 sul costo standard, quanto all'articolo 11 sui progetti di contrasto alla dispersione scolastica.

Il senatore TOCCI (PD) dichiara il voto favorevole del suo Gruppo, ritenendo che lo schema di parere rappresenti un'ottima soluzione. Afferma del resto che è in atto una fase di ripensamento sui criteri di calcolo del costo standard per il 2018, mentre per gli anni pregressi è stata necessaria una sanatoria a fronte delle censure della Corte costituzionale. Ricorda infatti che, nella sentenza n. 104 del 2017, la Corte ha stabilito l'illegittimità costituzionale di alcune norme del decreto legislativo n. 49 del 2012 in quanto esso rinviava ad una fonte secondaria la disciplina di materie che avrebbero dovuto essere regolate con norme di rango primario.
Ritiene pertanto positive alcune innovazioni proposte nello schema di parere a partire dall'inclusione degli studenti fuori corso non oltre il primo anno nel calcolo del costo standard, sottolineando come spesso detto fenomeno sia dovuto più che altro a carenze di orientamento. Evidenzia del resto che il numero dei fuori corso è più alto nel Meridione.
Si pronuncia in senso favorevole anche sul tema della numerosità standard, giudicando matematicamente errato abbassare il costo standard quando il numero di studenti nei vari corsi risulta inferiore al numero standard di riferimento. Precisa infatti che, dal punto di vista matematico, la funzione del costo standard in rapporto al numero di studenti non è continua ma discreta. Ciò che dunque propone lo schema di parere risulta a suo avviso un miglioramento sul piano del rigore matematico. Resta fermo comunque che quando il numero di studenti aumenta si riconoscono costi in più.
Segnala peraltro l'ulteriore anomalia dovuta ai vincoli del turn over, che impediscono l'incremento del numero dei docenti nonostante ciò sia previsto dalle norme sull'accreditamento. Ciò è dovuto a suo giudizio alla sovrapposizione continua di regole senza una chiara regia sul funzionamento del sistema. Afferma del resto che in caso di aumento del numero di studenti dovrebbe parallelamente essere incrementato il numero di docenti, derogando ai limiti del turn over, come accade per la scuola.
Ribadisce poi che il costo standard rappresenta una riforma importante che ha effetti su tutti gli altri strumenti regolativi. Manifesta inoltre criticità sulla proliferazione del numero chiuso, soprattutto al Nord, che rappresenta un fenomeno negativo considerato che l'Italia ha una media di laureati pari alla metà della soglia europea. Occorre dunque incoraggiare l'aumento degli studenti, garantendo un sufficiente numero di docenti, senza aggravi per la spesa pubblica, atteso che ciò si può realizzare utilizzando le risorse disponibili degli atenei. Dopo aver ricordato che il Fondo di finanziamento ordinario (FFO) è stabilito a priori, rimarca la necessità di superare regole imposte dal Dicastero dell'economia che impediscono alle università di assumere anche qualora esse hanno le disponibilità economiche necessarie.
Ritiene altresì che l'innovazione rappresentata dal costo standard sia tale da consentire la definizione di un parametro nuovo: il fabbisogno di finanziamento dell'università, che non sarebbe potuto emergere attraverso il criterio della spesa storica. Qualora detto fabbisogno sia superiore al finanziamento effettivo, al netto della quota premiale, esso rappresenta comunque un parametro utile per il confronto delle risorse nel tempo, assicurando così trasparenza nel dibattito pubblico.
Fa presente infine che alcune indicazioni contenute nello schema di parere sono state già tradotte in proposte emendative presso la sede di merito, che si augura vengano approvate. Conclude rimarcando nuovamente il passo avanti compiuto attraverso la pronuncia della Commissione, che conferma il lavoro finora svolto e apporta le dovute correzioni al modello finora vigente.

Il senatore BOCCHINO (Misto-SI-SEL) giudica valide le condizioni contenute nello schema di parere, che scaturiscono da un dibattito sugli aspetti critici del provvedimento. Ritiene tuttavia che tali argomenti avrebbero dovuto trovare spazio in una discussione di merito, che non si è svolta essendo la Commissione coinvolta solo in sede consultiva. Stigmatizza dunque tale situazione che rappresenta a suo avviso un vulnus su un tema centrale quale la politica di finanziamento dell'università.
Nel richiamare la documentazione messa a disposizione per le vie brevi dal Governo, si dichiara assai deluso dalla posizione del Ministero rispetto ai contenuti del dibattito, ritenendo insostenibile l'affermazione per cui l'inclusione degli studenti fuori corso non è praticabile in quanto non compresa nella legge n. 240 del 2010.

In una breve interruzione, il senatore TOCCI (PD) fa presente che nello schema di parere si offre una precisa risposta a tale affermazione.

Riprendendo il suo intervento, il senatore BOCCHINO (Misto-SI-SEL) prende atto con favore di tale precisazione nello schema di parere, lamentando tuttavia la mancata occasione di intervenire con un provvedimento normativo mirato, che avrebbe consentito un confronto politico più ampio. Pur riconoscendo la bontà delle premesse e delle condizioni, ritiene che esse avrebbero dovuto essere più efficaci e dichiara quindi il voto di astensione del suo Gruppo.

Il PRESIDENTE auspica a sua volta che le condizioni e le osservazioni siano adeguatamente sostenute nella sede di merito attraverso la fase emendativa, onde rendere più consistente il contributo della Commissione.

Previa verifica del prescritto numero di senatori, la Commissione approva lo schema di parere favorevole con condizioni e osservazioni del relatore.

(119-1004-1034-1931-2012-B) Modifiche alla legge 6 dicembre 1991, n. 394, e ulteriori disposizioni in materia di aree protette, approvato dal Senato in un testo risultante dall'unificazione dei disegni di legge d'iniziativa dei senatori D'Alì; Loredana De Petris; Caleo; Panizza ed altri; Ivana Simeoni ed altri, e modificato dalla Camera dei deputati
(Parere alla 13ª Commissione. Seguito e conclusione dell'esame. Parere favorevole)

Prosegue l'esame, sospeso nella seduta di ieri.

Nessuno chiedendo di intervenire, il PRESIDENTE dichiara chiusa la discussione generale.

La relatrice Elena FERRARA (PD) illustra uno schema di parere favorevole, giudicando positive le modifiche apportate in seconda lettura per quanto concerne gli aspetti di competenza, soprattutto con riferimento al maggiore coinvolgimento del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo.

Previa verifica del prescritto numero di senatori, la Commissione approva lo schema di parere favorevole, pubblicato in allegato.

(2813) Ratifica ed esecuzione dei seguenti accordi: a) Accordo di cooperazione culturale, scientifica e tecnica tra il Governo della Repubblica italiana e il Governo della Repubblica del Camerun, firmato a Yaoundé il 17 marzo 2016; b) Accordo in materia di cooperazione culturale tra il Governo della Repubblica italiana ed il Governo della Repubblica di Corea, fatto a Roma il 21 ottobre 2005; c) Accordo tra il Governo della Repubblica italiana ed il Governo della Repubblica di Corea in materia di cooperazione scientifica e tecnologica, con allegato, fatto a Roma il 16 febbraio 2007; d) Accordo sulla cooperazione culturale, scientifica e tecnologica tra il Governo della Repubblica italiana ed il Governo della Repubblica di Costa Rica, fatto a Roma il 27 maggio 2016; e) Accordo di cooperazione culturale, scientifica e tecnica tra il Governo della Repubblica italiana e il Governo della Repubblica gabonese, fatto a Roma il 17 maggio 2011; f) Accordo tra il Governo della Repubblica italiana e il Governo della Repubblica kirghisa sulla cooperazione culturale, scientifica e tecnologica fatto a Bishkek il 14 febbraio 2013; g) Accordo di cooperazione culturale, scientifica e tecnologica tra il Governo della Repubblica italiana ed il Governo della Repubblica popolare democratica del Laos, fatto a Bangkok il 17 febbraio 2003; h) Accordo di cooperazione culturale e di istruzione tra il Governo della Repubblica italiana e il Governo del Montenegro, fatto a Roma il 15 aprile 2014; i) Accordo di cooperazione culturale, scientifica e tecnologica tra il Governo della Repubblica italiana ed il Governo della Repubblica domenicana, fatto a Santo Domingo il 5 dicembre 2006; l) Accordo tra il Governo italiano e il Governo di Singapore di cooperazione scientifica e tecnologica, fatto a Roma il 23 maggio 2016; m) Accordo sulla cooperazione nei campi della cultura, dell'istruzione, della scienza e della tecnologia tra il Governo della Repubblica italiana ed il Governo della Repubblica democratica socialista dello Sri Lanka, fatto a Roma il 16 aprile 2007
(Parere alla 3ª Commissione. Esame. Parere favorevole)

Riferisce il senatore CONTE (AP-CpE-NCD), osservando che il provvedimento in titolo prevede l'autorizzazione alla ratifica e l'ordine di esecuzione di 11 Accordi di cooperazione culturale, scientifica e tecnologica sottoscritti dall'Italia con sette diversi Paesi in un arco di tempo che va dal 2005 al 2016: Camerun, Corea (2 Accordi), Costa Rica, Repubblica gabonese, Repubblica kirghisa, Laos, Montenegro, Repubblica domenicana, Singapore, Sri Lanka.
Dopo aver dato conto in dettaglio dei singoli Accordi, propone di esprimere un parere favorevole, che illustra brevemente.

Previa verifica del prescritto numero di senatori, la Commissione approva lo schema di parere favorevole del relatore, pubblicato in allegato.

La seduta termina alle ore 15,15.




PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE
SUL DISEGNO DI LEGGE N. 2860

La Commissione, esaminato il disegno di legge in titolo,

osservato che l'articolo 11 consente di attivare interventi rivolti a reti di scuole, in convenzione con enti locali, soggetti del terzo settore, strutture territoriali del Comitato olimpico nazionale italiano (CONI), delle Federazioni sportive nazionali, delle discipline sportive associate e degli enti di promozione sportiva o servizi educativi pubblici per l'infanzia, operanti nel territorio interessato, finalizzati a contrastare il fallimento formativo precoce, la povertà educativa, nonché a prevenire situazioni di fragilità nei confronti della capacità attrattiva della criminalità;

considerato che l'articolo 12 ridefinisce il criterio del costo standard per studente in corso, per dare esecuzione a quanto richiesto nella sentenza n. 104 del 2017 della Corte costituzionale, la quale ha pronunciato l'illegittimità costituzionale dell'articolo 8 e di una parte dell'articolo 10, comma 1, del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49, in quanto non è stata adeguatamente esercitata la delega conferita al Governo dall'articolo 5, commi 1, lettera b), e 4, lettera f), della legge 30 dicembre 2010, n. 240. Tale legge delega attribuiva ad un decreto legislativo il compito di individuare gli indici da utilizzare per il calcolo del costo standard di formazione per studente in corso e la percentuale del Fondo di finanziamento ordinario (FFO) da distribuire tra le università in base al costo standard;

ritenuto che il costo standard rappresenta una innovativa scelta di merito con cui si supera il criterio della spesa storica, attraverso il quale per lungo tempo erano stati di fatto cristallizzati i trasferimenti agli atenei;

rileva alcune criticità, di seguito evidenziate.

Riguardo all'articolo 11, si reputa prioritario ribadire che spetta agli insegnanti e agli educatori fungere da stimolo per consentire ai ragazzi di fuoriuscire dagli ambienti caratterizzati da povertà educativa, esclusione sociale e criminalità. Pur apprezzando dunque gli interventi aggiuntivi previsti dalla norma, andrebbe comunque potenziato il personale specializzato anzitutto dentro la scuola, in quanto tale funzione educativa non può essere demandata all'esterno.

In merito all'articolo 12, non si può non tener conto delle obiezioni del Giudice costituzionale sulle modalità con cui è stata esercitata la delega di cui alla legge n. 240 del 2010, tanto più che nella citata sentenza n. 104 è espressamente citato il parere reso nella scorsa legislatura dalla 7a Commissione del Senato sull'atto governativo (atto n. 437) poi sfociato nel decreto legislativo n. 49 del 2012. In quella occasione, la 7a Commissione aveva infatti eccepito che lo schema di decreto legislativo, con riferimento all'articolo 8, non dava "piena attuazione al principio di delega contenuto nell'articolo 5, comma 4, lettera f), della legge n. 240, circa l'individuazione degli indici da utilizzare per la quantificazione del costo standard unitario di formazione per studente, atteso che la definizione dei predetti indici è rimessa (...) ad un successivo decreto ministeriale". Si proponeva pertanto come condizione l'esplicita individuazione degli indici da utilizzare per la quantificazione del costo standard, poi in effetti recepiti nel testo approvato dal Governo in via definitiva. Si pone dunque il tema dello strumento normativo più corretto per la disciplina della materia, che deve essere individuato in una fonte di rango primario, come stabilito dalla Corte costituzionale.

La previsione per cui nel calcolo del costo standard si prendono come riferimento solo gli studenti in corso appare un parametro troppo restrittivo, che potrebbe penalizzare proprio gli atenei meridionali, in quanto il numero dei fuori corso è più accentuato al Sud. Ciò è peraltro in contrasto con la mozione 1-01312 approvata presso la Camera dei deputati in questa legislatura. Non si comprende infatti la ragione per cui gli studenti fuori corso non debbano essere inclusi dato che essi rappresentano comunque un costo per gli atenei, e sono peraltro riconosciuti nell'ambito delle norme sul diritto allo studio e sulla contribuzione studentesca. L'obiezione per cui la mancata considerazione deriva dalla formulazione della legge n. 240 del 2010 non è peraltro sostenibile, trattandosi in questa sede di una nuova disciplina della materia con norma di rango primario, successiva nel tempo, e non di esercizio di delega legislativa. Si potrebbe comunque limitare il calcolo dei fuori corso a coloro che sono iscritti non oltre il primo anno fuori corso, in linea con la normativa vigente. Si segnala inoltre che la formulazione della norma rischia di produrre come effetto indiretto la tendenza ad abbassare il livello di valutazione degli studenti per ridurre il numero di fuori corso.

Si manifestano inoltre perplessità su ulteriori parametri di calcolo, ad esempio per quanto attiene ai coefficienti di numerosità riferiti al numero di studenti per corso e al riparto delle cattedre, che finirebbero per svantaggiare ancora una volta le università del Sud. In particolare, il combinato disposto di tali parametri con le norme sull'accreditamento determina distorsioni nell'attribuzione della docenza per quanto attiene ai corsi con un numero di iscritti inferiore alla numerosità standard di riferimento. In questo caso, infatti, non è corretto calcolare il costo standard in funzione del numero di studenti poiché l'onere economico della docenza richiesta per l’accreditamento del corso resta costante anche se i partecipanti ai corsi sono in numero inferiore alla numerosità standard di riferimento. Detto meccanismo andrebbe dunque ripensato, utilizzando il moltiplicatore correlato al numero di studenti solo nei casi di classi di corsi con un numero di iscritti superiore alla soglia standard di riferimento fissando comunque delle soglie minime di studenti, anche più basse rispetto a quelle attualmente previste dall’articolo 12, comma 2, lettera a), in cui si può applicare il moltiplicatore. Ciò potrebbe peraltro influire positivamente sull'accessibilità degli atenei, tenuto conto che in alcune zone risulta assai difficile saturare la numerosità standard.

A ciò si aggiunge che le norme sul costo standard, unite a quelle sull'accreditamento iniziale dei corsi di studio, consentono di determinare la dotazione della docenza in base al numero di studenti, cioè in base alla domanda, prescindendo dall'andamento delle iscrizioni ai corsi. Del resto, nelle politiche scolastiche, l'aumento del numero di studenti è sempre sostenuto da un proporzionale incremento dei docenti. Se nelle università si segue il criterio opposto, cioè di organici che prescindono dalla domanda, si scoraggiano le iscrizioni, come già risulta evidente nella proliferazione del numero chiuso. Considerata positivamente l'innovazione rappresentata dal costo standard, dovrebbero essere dunque ripensate le norme sui limiti al turn over dei docenti, che provocano distorsioni nelle politiche di reclutamento e di offerta didattica dei singoli atenei e non contribuiscono al miglioramento della qualità del sistema. In tale direzione, potrebbe essere pertanto essere abrogato il vincolo di dover ripartire i punti organico a livello nazionale.

Quanto agli importi di natura perequativa, si condivide il principio per cui nel finanziamento statale debbano essere previste significative forme di riequilibrio degli svantaggi territoriali. Si rileva tuttavia che essi sono riferiti a condizioni esterne al sistema universitario, di difficile individuazione, mentre sarebbe stato preferibile correlarli a parametri interni al sistema, per realizzare un migliore riequilibrio socio-economico.

Si ritiene peraltro che il costo standard per studente costituisca un criterio oggettivo per determinare il fabbisogno di un ateneo, a differenza di quanto accadeva prima con il criterio della spesa storica. La somma di tutti i fabbisogni consente quindi di stimare il fabbisogno dell'intero sistema universitario, che dovrebbe peraltro essere individuato con un atto formale. Data questa premessa, dovrebbe essere allineato il finanziamento al suddetto fabbisogno, onde rendere confrontabili nel tempo le risorse corrisposte a ciascun ateneo.

Si segnala poi che l'esigenza di intervenire tempestivamente per dar seguito alla pronuncia della Corte costituzionale riguarda soprattutto le assegnazioni per gli anni 2014-2016, nonchè per l'anno 2017, in corso.

Si ravvisano peraltro ulteriori esigenze che potrebbero riguardare le regioni del Mezzogiorno, tra cui il potenziamento delle aggregazioni di ricerca denominate Cluster tecnologici nazionali (CTN), quali strumenti facilitatori per l’attuazione e l’impiego degli interventi sul territorio, nonchè misure urgenti per consentire il regolare avvio dell'anno scolastico 2017-2018 nelle aree colpite da eventi sismici.

Sulla base di queste premesse la Commissione esprime, per quanto di competenza, parere favorevole con le seguenti condizioni:
nonchè con le seguenti osservazioni:
PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE
SUL DISEGNO DI LEGGE N. 119-1004-1034-1931-2012-B

La Commissione, esaminato il disegno di legge in titolo,

premesso che sono oggetto di pronuncia solo le parti modificate dalla Camera dei deputati, trattandosi di esame in terza lettura;

considerato che l'articolo 4 prevede criteri di priorità per la destinazione, da parte delle Regioni, di una quota delle risorse dei piani operativi regionali (POR) ai territori compresi in un parco nazionale o in un parco naturale regionale, previa intesa con i rispettivi enti di gestione, tra cui:
osservato che l'articolo 9 reca disposizioni sul regolamento e sul piano del parco, stabilendo tra l'altro che, per mantenere e recuperare il patrimonio archeologico e storico-culturale tutelato si deve tener conto delle competenze degli uffici territoriali del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, previste dal Codice dei beni culturali (lettera e-ter);

tenuto conto che l'articolo 10, introducendo un nuovo articolo 13-bis alla legge n. 394 del 1991, reca una disciplina speciale per gli interventi di natura edilizia da realizzare nelle zone di promozione economica e sociale facenti parte del medesimo ecosistema, nelle quali sono consentite attività compatibili con le finalità istitutive del parco e finalizzate al miglioramento della vita socio-culturale delle collettività locali e al miglior godimento del parco da parte dei visitatori;

rilevato con favore che l'articolo 24 include anche un rappresentante del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo nell'ambito del Comitato nazionale per le aree protette presso il Ministero dell'ambiente, disciplinandone funzioni e composizione;

esprime, per quanto di competenza, parere favorevole.

PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE
SUL DISEGNO DI LEGGE N. 2813

La Commissione, esaminato il disegno di legge in titolo,

tenuto conto che esso prevede l'autorizzazione alla ratifica e l'ordine di esecuzione di 11 Accordi di cooperazione culturale, scientifica e tecnologica, sottoscritti dall'Italia con sette diversi Paesi in un arco di tempo che va dal 2005 al 2016: Camerun, Corea (2 accordi), Costa Rica, Repubblica gabonese, Repubblica kirghisa, Laos, Montenegro, Repubblica domenicana, Singapore, Sri Lanka;

considerato che detti Accordi impattano sugli ambiti di interesse, favorendo la collaborazione tra l'Italia e le Parti contraenti nei campi dell'istruzione, della cultura, della ricerca scientifica e tecnologica;

esprime, per quanto di competenza, parere favorevole.