FINANZE E TESORO (6ª)

MERCOLEDI' 1° LUGLIO 1998

156a Seduta

Presidenza del Presidente
ANGIUS


La seduta inizia alle ore 15.20.

Intervengono il sottosegretario di Stato per le finanze Vigevani e per il tesoro Pinza.

IN SEDE REFERENTE

(3158) Delega al Governo per il riordino della disciplina civilistica e fiscale degli enti conferenti, di cui all'articolo 11, comma 1, del decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356, e della disciplina fiscale delle operazioni di ristrutturazione bancaria, approvato dalla Camera dei deputati

(2588) PIERONI ed altri - Norme per il riordino della disciplina civilistica e fiscale delle fondazioni bancarie e per la regolamentazione della finanza etica

(863) DEBENEDETTI - Privatizzazione delle banche controllate da fondazioni/associazioni

(Seguito dell'esame congiunto e rinvio).

Si riprende l'esame sospeso nella seduta del 12 maggio scorso.

Ad integrazione della relazione già svolta nella seduta precedente, il presidente-relatore ANGIUS sottopone alla valutazione della Commissione alcune osservazioni sui contenuti delle audizioni compiute in sede di Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei Gruppi, in merito al provvedimento in titolo. Sia nel corso delle audizioni che da parte di vari soggetti interessati al disegno di legge è stata avanzata la sollecitazione affinchè l'esame parlamentare si concluda in tempi ragionevolmente rapidi. Tali sollecitazioni, che possono o meno essere condivise, non possono però essere trascurate: ragion per cui è plausibile immaginare che, anche grazie al proficuo lavoro svolto attraverso l'effettuazione delle audizioni, sia la fase della discussione generale che quella relativa all'esame degli emendamenti si possano concludere prima della pausa estiva. La Commissione quindi avvia l'esame del provvedimento, avendo compiuto un importante lavoro di approfondimento delle varie questioni, dei diversi punti di vista e degli interessi differenziati.
Il relatore ricorda in tal modo che la Commisione in sede di Ufficio di Presidenza allargato, ha ascoltato i rappresentanti dell’ACRI, dell’ABI, della CONSOB, della CARIPLO, dell’Ente Cassa di Risparmio di Roma, della Fondazione Monte dei Paschi di Siena, del CNEL, del Forum del terzo settore, nonchè il Governatore della Banca d’Italia.
Tutti gli interlocutori nel corso delle audizioni, seppure con sfumature e profili di criticità e considerazioni diverse, hanno espresso una valutazione complessivamente positiva sul provvedimento, riportando alcune osservazioni ritenute utili per una sua migliore definizione.
Le audizioni si sono peraltro dimostrate significativamente essenziali al prosieguo dei lavori della Commissione, avendo fornito, insieme ad altre memorie pervenute da più parti, numerosi elementi di approfondimento e di meditazione.
A tal proposito - prosegue il relatore - è opportuno riassumere alcune delle questioni più rilevanti e meritevoli di attenzione, nonché alcuni punti critici sui quali sono emerse diversità di opinione. E’ utile però ricordare che sul provvedimento all’esame della Commissione, in seconda lettura, si è già svolto alla Camera dei Deputati un ampio dibattito, che si è già tradotto anche in modifiche del testo, non secondarie.
Relativamente alla prima parte del disegno di legge n. 3158 (artt. 1 e 2), che contiene le disposizioni di carattere civilistico riguardante l’assetto e le funzioni che dovranno rivestire le fondazioni, osservazioni sono state avanzate in ordine alla definizione dell’ambito di autonomia delle fondazioni stesse, con particolare riferimento alle funzioni che saranno esercitate dalla competente autorità di vigilanza, per l’eccessiva presunta ampiezza dei poteri conferiti a tale organo.
Alcune perplessità sono state espresse riguardo all’obbligo, posto a carico delle fondazioni, di devolvere una parte consistente del reddito ai fini istituzionali, stante la norma che attribuisce all’organismo di controllo la determinazione della misura della quota di reddito da destinare a tale scopo.
Alcuni rilievi sono stati riproposti circa la definizione di un livello minimo di redditività che potrebbe pregiudicare, a giudizio di alcuni degli auditi, il collocamento sul mercato delle banche con più bassa redditività.
Da alcune parti, e in modo specifico da parte del CNEL e di alcune fondazioni, è stata evidenziata l’opportunità di integrare l’elenco degli scopi di utilità sociale che le fondazioni stesse dovrebbero perseguire, includendovi la promozione di iniziative dirette allo sviluppo economico e al sostegno delle attività produttive, con particolare riferimento al territorio ove le fondazioni operano. Alcune critiche sono state avanzate sulla disposizione che impedisce la gestione diretta degli immobili, soprattutto se strumentali.
Da parte dell’Ente Cassa di Risparmio di Roma, è stato inoltre rilevato che il provvedimento desterebbe alcune perplessità in ordine alla sua applicazione, in quanto non si tiene nel dovuto conto che tra gli enti conferenti esistono realtà diverse per storia e dimensione (istituzioni di natura pubblica ed enti costituiti su base associativa di natura privata) con il rischio di penalizzare questi ultimi.
Si è proposto al riguardo che il provvedimento provveda a disciplinare solo gli enti conferenti pubblici interessati al processo di privatizzazione, rinviando alle norme del codice civile quelli costituiti su base associativa.
Assai significativa è stata l’audizione del Governatore della Banca d’Italia, che con il suo intervento ha portato un contributo importante di riflessione sulla prospettiva futura delle fondazioni e più in generale sul loro rapporto con il sistema bancario italiano e le realtà sociali. Nell’ambito di una valutazione complessivamente positiva del provvedimento al nostro esame la Banca d’Italia valuterebbe opportuno l’introduzione di un criterio che rimandi agli statuti il compito di specificare il campo di attività delle fondazioni, al fine di evitare una dispersione delle risorse finanziarie. Nel quadro dell’autonomia delle fondazioni medesime, si ritiene inoltre che ad esse possa essere attribuita la facoltà di definire un programma di dismissione delle partecipazioni bancarie. Inoltre, si è espressa la preoccupazione che nell’ambito di una non efficiente gestione delle risorse patrimoniali, l’integrità del patrimonio delle fondazioni stesse possa essere messo a rischio.
La Banca d’Italia, infine, con l’audizione del Governatore, ha formulato l’ipotesi, in assenza di incompatibilità tra le funzione delle fondazioni e quelle proprie di una Banca centrale, di integrare il provvedimento con una disposizione che inserisca le fondazioni nel novero dei soggetti abilitati a possedere quote di partecipazione al capitale dell'Istituto di emissione.
Relativamente sempre alla prima parte del provvedimento, che contiene le disposizioni di carattere civilistico che riguardano le funzioni e l’assetto che dovranno rivestire le fondazioni, l’ACRI ha avanzato una serie di proposte che in merito alla finalizzazione degli interventi, tendono ad eliminare, all’art. 2, comma 1 lett. b), la norma che prevede la destinazione dei redditi delle fondazioni anche alle “altre erogazioni previste da specifiche norme di legge”; ovvero in subordine a prevedere “il mantenimento del solo obbligo di destinazione di cui all’art. 15 della legge n. 266/91 in materia di alimentazione dei fondi speciali regionali per il volontariato”. Per il profilo gestionale, si propone una modifica volta ad escludere dall’ambito applicativo delle previsioni di cui all'articolo 2, comma 1, lettera d), le partecipazioni di controllo già acquisite per esigenze operative o nell’ambito dei processi di ristrutturazione delle società conferitarie. Ovvero, in ulteriore subordine, di consentire alle fondazioni, che fossero in possesso di tali partecipazioni di controllo, di disporre di un congruo periodo di tempo per adeguarsi alla nuova normativa. Circa poi il profilo organizzativo si propone che, ferma restando la configurazione degli organi secondo la distinzione tra organi di indirizzo, di amministrazione e di controllo prevista dal disegno di legge, sia lasciata alle singole fondazioni ogni decisione circa il migliore assetto degli organi stessi, nonché di prevedere l’autonomia delle determinazioni degli Enti nell’attuazione del principio del dualismo degli organi di amministrazione e di indirizzo, che consenta di tenere conto delle diverse origini, dimensioni ed assetti istituzionali delle fondazioni.
Infine, con riguardo al limite minimo di reddito (articolo 2, comma 1, lett. 4) da destinare ai fini statutari, è stato rilevato che l’innovazione introdotta dalla Camera sembra non essere del tutto coerente con le varie situazioni in cui versano o possono venire a trovarsi le fondazioni e con gli attesi andamenti degli indicatori del mercato finanziario.
Con alcune memorie e proposte trasmesse dal "Forum del terzo settore", viene rilevato che il problema più rilevante dell’attuale assetto del provvedimento è quello dell’assenza specifica di un ruolo dei beneficiari ed in particolare di una definizione tra fondazioni bancarie ed Enti del terzo settore, che consenta, in sede di redazione dei decreti legislativi di attuazione, di indirizzare la disciplina verso un rapporto privilegiato tra fondazioni di origine bancaria ed Enti non profit, soprattutto nel Mezzogiorno.
Il provvedimento, ad avviso del mondo del terzo settore, non sembra risolvere il problema di fondo del ruolo dei beneficiari nell’organizzazione e l’eventuale sistema di controlli esterni, nonché il rapporto e la composizione tra organi di indirizzo nelle fondazioni a base istituzionale e a base associativa.
Per incentivare e stimolare il processo di ristrutturazione del sistema bancario interviene all’uopo la seconda parte tributaria e fiscale del provvedimento (art.3, 4, 5 e 6), che alla Camera è stata di fatto riscritta alla luce dei nuovi provvedimenti legislativi che, nel contempo, il Governo ha adottato.
In particolare, si prevedono interventi in tre settori: quello proprio delle fondazioni in quanto tale; quello delle ristrutturazioni di società bancarie; quello del sostanziale annullamento degli effetti prodotti dai conferimenti previsti dalla legge n. 218, per quanto attiene a specifici beni e partecipazioni.
Sulle proposte avanzate da più parti di modificare le misure agevolative di carattere tributario, c’è da osservare nel merito la eventuale loro compatibilità con le esigenze di bilancio per la perdita conseguente di gettito per l’erario che ne potrebbe conseguire, rapportato al beneficio ed al sostegno virtuoso del processo di ristrutturazione del sistema bancario del Paese.
Sono state inoltre avanzate proposte che, oltre a dare maggiore autonomia statutaria e organizzativa alle fondazioni, tendono a completare la manovra tributaria contenuta nel provvedimento, prevedendo la neutralità fiscale ai fini dell’IVA dei servizi resi alle banche da entità esterne.
E’ stata infatti prospettata l’esigenza, assai avvertita nell’ambito del settore bancario e che risulta particolarmente penalizzante per il sistema delle Casse di risparmio, di una specifica disciplina IVA per le prestazioni di servizi per i gruppi bancari.
Ad avviso dei proponenti appare opportuno che, nell’ambito della disciplina recata dall’articolo 6 del provvedimento in tema di misure tese a favorire la ristrutturazione dei sistema creditizio, venga prevista in modo esplicito l’esclusione dall'IVA delle operazioni effettuate nell’ambito del gruppo bancario dalle società strumentali di cui all’articolo 59, lettera c) del decreto legislativo n. 358 del 1993. Analoga esclusione dall'IVA, andrebbe prevista per le operazioni effettuate da consorzi costituiti tra banche nei confronti dei consorziati.
Oltre a tale questione principale - prosegue il Presidente-relatore - sono state avanzate altre proposte in materia fiscale.
E’ stata, infatti, evidenziata l’opportunità di un definitivo chiarimento della questione relativa alla qualificazione di ente non commerciale alle fondazioni, in via retroattiva.
Si è rilevato che, la norma sul credito di imposta sui dividendi (art. 3, comma 1, lettera c), suscita forti perplessità in quanto pone le fondazioni bancarie in una situazione di sfavore rispetto alle generalità degli altri contribuenti. Si chiede di chiarire che la limitazione al godimento del credito l’imposta è da circoscrivere ai soli dividendi distribuiti dalle società conferitarie e non a tutto il comparto dei titoli azionari.
A proposito, infine, della perdita della natura non commerciale delle fondazioni in caso di possesso di immobili strumentali, l’Ente Cassa di Risparmio di Roma e l’Associazione Casse di Risparmio Italiane hanno rilevato che, con il testo come pervenuto dalla Camera dei Deputati, verrebbero solo parzialmente accolte le istanze da loro formulate, per cui si insiste nel prevedere la possibilità per le fondazioni di investire in immobili una percentuale predefinita del proprio patrimonio.
Sono state anche avanzate altre proposte inerenti la decorrenza dei benefici fiscali relativi alle operazioni di ristrutturazione delle banche, la integrazione della disciplina fiscale delle operazioni di concentrazione fra banche, la integrazione della disciplina speciale delle operazioni di fusione tra banche.
Da parte della CONSOB, si è rilevato in positivo il ruolo che le fondazioni potranno assumere nella riallocazione della struttura proprietaria delle imprese quotate italiane che, sulla spinta delle privatizzazioni, si va configurando.
Considerato che le fondazioni, attraverso una accorta politica di dismissioni, potranno diventare azionisti di rilievo di molte delle imprese privatizzate o privatizzande, sembrerebbe opportuno specificare i limiti entro i quali le fondazioni stesse possono divenire azionisti di società quotate diverse dalle banche conferitarie. Diversamente, la struttura di governo di queste società potrebbe esserne influenzata negativamente; sotto tale profilo la normativa vigente si limita a un parziale regime di incompatibilità per le cariche nelle banche conferitarie.
Il disegno di legge in esame, prevedendo solo la delega in materia di incompatibilità per coloro che ricoprono incarichi rispettivamente negli organi di indirizzo, amministrazione e controllo interni alle fondazioni (art. 2, comma 1, lett.g), non sembra intervenire in modo organico. Rimangono aperti i dubbi, ad avviso della CONSOB, sui rapporti tra organi degli enti conferenti e organi delle banche conferitarie. Sarebbe auspicabile un riesame complessivo della normativa in materia di incompatibilità, sancendo il divieto inderogabile di cumulare cariche nella fondazione e in società quotate.
Concludendo, il relatore richiama l’attenzione della Commissione sulla esigenza di arrivare presto ad una profonda trasformazione delle fondazioni e del sistema creditizio del nostro Paese, in tempi ragionevoli rispetto alla importanza delle questioni ancora all'esame, constatando tuttavia che la Camera dei Deputati ha già al riguardo svolto un proficuo lavoro.
L’arretratezza dei sistema bancario italiano, rispetto ai suoi competitori esteri, impone infatti di avviare al più presto un processo di ristrutturazione, per cui è indispensabile porsi l’obiettivo, nel momento in cui l’Italia entra nell’Unione monetaria europea, di un mutamento dell’assetto proprietario delle banche, che garantisca, con l’approvazione del provvedimento all’esame del Parlamento, maggiore efficienza e competitività al sistema creditizio nazionale.
Gli obiettivi di fondo individuati dal provvedimento all’esame della Commissione sono appunto quelli di assecondare il processo di privatizzazione delle banche possedute dalle fondazioni, processo che dovrà essere assolutamente trasparente. Il patrimonio ed il reddito che se ne ricaverà con l'investimento dovranno essere strumentali al finanziamento degli scopi istituzionali, ottimizzandone il rendimento per avere la maggiore quantità di risorse da destinare alle attività previste degli Statuti.
Non vi è dubbio - prosegue il Presidente - che il provvedimento in esame costituisce un passaggio cruciale per il settore delle fondazioni e per l'intero comparto bancario, ma è pur vero che, in un quadro sostanzialmente positivo, l'intervento legislativo non può risolvere tutte le questioni ancora sul tappeto. Il rilievo di tale provvedimento trae origine dal fatto che le disposizioni da esso recate, inserite in un processo di ristrutturazione dell'intero comparto bancario, possono costituire lo strumento per liberare ingenti risorse da utilizzare per investimenti e progetti in campi di estrema rilevanza quali la ricerca scientifica, la sanità, l'istruzione e la valorizzazione dei beni culturali. Da più parti, tuttavia, è stata sottolineata l'esigenza di tenere maggiormente in considerazione lo stretto legame creatosi nel tempo tra le ricchezze accumulate dalle Fondazioni e l'economia locale di riferimento, inserendo nel novero dei campi di intervento delle fondazioni anche l'attivo sostegno allo sviluppo dell'economia locale. Pur condivisibile in teoria, tale sollecitazione sembra collidere con l'equilibrio complessivo raggiunto sul testo approvato dalla Camera dei deputati, anche in considerazione del fatto che la sottolineatura della difesa della territorialità dell'economia non sempre coincide, o può coincidere, con la difesa del ruolo svolto dalle fondazioni. D'altro canto, le fondazioni dovrebbero costituire uno strumento per responsabilizzare maggiormente le classi dirigenti locali nell'azione di sostegno all'economia del territorio, atteso che esse, diversamente da quanto avviene oggi, dovrebbero assumere un ruolo di investitore programmatico e non saltuario su determinati settori.
Passando ad esaminare la questione principale sottesa al disegno di legge, se, cioè le norme da esso recate favoriscano o meno la completa separazione tra fondazioni e aziende bancarie, non vi è dubbio che le norme in esame costituiscono uno strumento essenziale per sostenere tale processo; uno strumento che, d'altro canto, si muove in coerenza con il quadro normativo previgente.
Il Presidente-relatore rimette quindi alla Commissione la sua personale valutazione che sia ormai prioritario concludere l'iter parlamentare, nella consapevolezza che il testo approvato dalla Camera dei deputati rappresenta un punto di equilibrio difficilmente superabile: in altri termini, le sollecitazioni a modificare e migliorare il testo debbono tener conto della delicatezza di tale equilibrio, una volta pregiudicato il quale, si rischia di mettere in forse l'intero impianto normativo. Conclude quindi nel giudicare praticabili solo quelle modifiche che, non stravolgendo l'impianto del testo approvato dalla Camera dei deputati, ottengono il più largo consenso dei Gruppi parlamentari, sia in Senato che nell'altro ramo del Parlamento.

Interviene sull'ordine dei lavori il senatore BOSELLO, il quale ritiene che la Commissione dovrebbe esaminare separatamente le parti del disegno di legge n. 3158 riguardanti le fondazioni e quelle relative alla ristrutturazione bancarie, stante la assoluta separatezza e differenziazione delle disposizioni da esso recate.

Sempre in merito alla definizione del percorso di esame del disegno di legge interviene il senatore GRILLO, il quale ricorda che l'esame compiuto dalla Camera dei deputati è stato caratterizzato da uno scontro, anche aspro, tra maggioranza e opposizione, sinteticamente rappresentato dal mancato raggiungimento di un indirizzo unanime su un provvedimento di enorme rilievo per l'economia e la finanza italiana. Diversamente da quanto avvenne, infatti, relativamente al varo delle più importanti leggi in materia di finanza e banche agli inizi degli anni '90 (sulle quali si raggiunse l'unanimità delle forze parlamentari) il testo approvato dalla Camera contiene ancora misure che suscitano enormi perplessità, almeno in una parte delle forze politiche.
Rispetto ad allora, però, è mutata radicalmente la prospettiva dell'economia e della finanza italiana, in conseguenza dell'adozione di una politica economia improntata al rigore e al contenimento della spesa pubblica. Per questo, il ruolo delle fondazioni, con le loro ingenti risorse economiche è al centro della discussione. La sua parte politica ritiene essenziale sottolineare il ruolo delle fondazioni nel sostegno alle imprese e all'economia locale, in coerenza con i recenti indirizzi governativi che hanno, tra l'altro, valorizzato il ruolo delle banche nelle procedure di intervento delle aree depresse. Per questi motivi, ritiene essenziale approfondire l'esame del provvedimento con l'obiettivo di migliorarne il contenuto, dovendo però preliminarmente chiarire i margini di modificabilità del testo.

Dopo che il senatore DEBENEDETTI ha chiesto al Presidente Angius di dare indicazioni circa i tempi dell'esame del disegno di legge in titolo, prende la parola il senatore VENTUCCI, il quale prende atto dell'analisi oggettiva compiuta dal relatore e della indicazione a conservare l'equilibrio raggiunto alla Camera dei deputati: tale impostazione potrebbe essere condivisa se si costituisse un comitato ristretto nel quale confrontare, senza chiusure pregiudiziali, le valutazioni di maggioranza e opposizione.

Interviene poi il senatore PEDRIZZI, a giudizio del quale dalle audizioni svolte emergono una pluralità di sollecitazioni che, peraltro, non contraddicono la condivisione di fondo a varare il provvedimento. Non vi è dubbio che il testo approvato dalla Camera dei deputati, di gran lunga migliore rispetto al testo originariamente presentato dal Governo, rappresenta un equilibrato compromesso che potrebbe anche essere il punto di partenza per esaminare alcune modifiche che la sua parte politica ritiene essenziali per migliorarne il contenuto.
Poichè giudica essenziale analizzare i contenuti del provvedimento in sede di discussione generale, chiede infine tempi sufficientemente ampi per svolgere tale fase procedurale.

Il senatore PIERONI si dichiara d'accordo sulla proposta del senatore Ventucci, a condizione che il Comitato ristretto sia costituito dopo la presentazione degli emendamenti.

Si associano a tale proposta anche i senatore ALBERTINI e BONAVITA.

Il Presidente ANGIUS si dichiara d'accordo con l'osservazione svolta dal senatore Bosello sulla compresenza nel disegno di legge di disposizioni relative a materie parzialmente diverse; al senatore Grillo fa presente che la modificabilità o meno del testo dipenderà dalle rispettive prese di posizione dei vari Gruppi parlamentari.
Prendendo comunque atto delle osservazioni avanzate, propone di avviare la discussione generale nella prossima settimana, e di costituire, laddove lo si ravvisasse opportuno, un Comitato ristretto dopo la presentazione degli emendamenti.

Conviene la Commissione.

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

La seduta termina alle ore 16.20.