Legislatura 14ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 354 del 12/03/2003

MANZIONE, Baio Dossi, BASTIANONI, BATTISTI, BEDIN, CAMBURSANO, CASTELLANI, CAVALLARO, COLETTI, COVIELLO, D'AMICO, D'ANDREA, DALLA CHIESA, DANIELI Franco, DATO, DETTORI, FORMISANO, GAGLIONE, GIARETTA, LAURIA, LIGUORI, MAGISTRELLI, MANCINO, MONTAGNINO, MONTICONE, PETRINI, RIGHETTI, RIGONI, SCALERA, TOIA, TREU, VALLONE, VERALDI - Al Presidente del Consiglio dei ministri - Premesso che:

l'articolo 24 della legge finanziaria 2003 (legge n. 289 del 2002), recante una nuova disciplina per l'acquisizione di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni, oltre a configurare come imminente l'apertura di numerosi fronti di conflitto costituzionale e comunitario - peraltro largamente previsti e segnalati dai Gruppi dell'Ulivo in sede di discussione parlamentare - sta anche ponendo seri problemi di interpretazione delle nuove disposizioni, che ne stanno condizionando o ritardando l'attuazione, con grave pregiudizio per l'immediata funzionalità di tutte le amministrazioni dello Stato, delle regioni e degli enti pubblici territoriali;

in particolare, la carenza di indicazioni operative e di chiari indirizzi del legislatore ha imposto l'intervento della Corte dei Conti che - con delibera del 27 febbraio 2003 delle Sezioni riunite in sede di controllo - ha dovuto fornire una complessa ricostruzione interpretativa di ciascun aspetto della nuova disciplina, estesa anche alle implicazioni di carattere funzionale e organizzativo delle nuove procedure per le singole amministrazioni;

tale ricostruzione interpretativa della Corte dei Conti, lungi dal rendere superfluo un nuovo intervento normativo o regolamentare - quanto mai opportuno per restituire alle pubbliche amministrazioni e agli enti locali il necessario livello di certezza e stabilità del quadro normativo - ha confermato i numerosi punti di criticità e ambiguità della disciplina, stabilendo per via deduttiva le seguenti prescrizioni, da assumere a base per la valutazione dell'effettiva incidenza delle disposizioni dell'articolo 24 della legge finanziaria 2003:

a) l'obbligo di comunicazione alla sezione regionale della Corte dei Conti - che l'articolo 24, comma 5, della legge n. 289 del 2002, ha previsto anche per le procedure relative alle trattative private per valori superiori a 50.000 euro - si applica a tutte le amministrazioni dello Stato e a tutti gli enti locali, compresi quelli con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti. Si tratta di un evidente aggravio dell'onerosità amministrativa delle procedure di acquisizione di beni e servizi, con sicuro pregiudizio della speditezza e snellezza proprie di una procedura che, per importi di piccola entità, si giustifica soltanto in ragione di esigenze di rapidità ed efficacia dell'azione amministrativa;

b) tale obbligo di comunicazione si intende esteso, alle medesime condizioni, alle procedure in economia, rendendo in tal modo più oneroso anche il procedimento semplificato del cottimo fiduciario, recentemente disciplinato dal decreto del Presidente della Repubblica n. 384 del 2001;

c) un appesantimento del carico di lavoro deriva anche dal grado di analiticità richiesto alle comunicazioni; infatti, secondo quanto stabilito dalla Corte nella citata delibera, esse "non possono ridursi a mere informazioni epistolari, ma debbono riportare tutti gli elementi costitutivi del contratto (soggetti contraenti, oggetto, importo, durata, clausole penali), nonché l'indicazione delle eccezionali circostanze e dei motivi che hanno giustificato il ricorso alla trattativa privata, unitamente ai dati relativi all'indagine di mercato preventivamente esperita". In definitiva, l'esigenza, pure condivisibile, di limitare a casi eccezionali debitamente motivati le procedure in economia (cottimi fiduciari) e le procedure negoziate (trattative private) ha trovato nell'articolo 24 della legge finanziaria 2003 un'interpretazione talmente restrittiva e punitiva da comprimere intollerabilmente l'autonomia gestionale e organizzativa degli enti locali e delle pubbliche amministrazioni, in totale controtendenza con l'evoluzione legislativa dell'ultimo decennio e, soprattutto, in spregio al nuovo impianto federalista risultato dalla riforma del titolo V della Costituzione;

in ogni caso, anche indipendentemente dalla necessità, pure imprescindibile, di un sollecito chiarimento di tali aspetti interpretativi da parte del Governo, la nuova disciplina dell'acquisizione di beni e servizi dettata dall'articolo 24 della legge finanziaria 2003 rimane comunque esposta a pesanti sospetti di illegittimità costituzionale e di incompatibilità con i princìpi comunitari;

infatti, alla base della nuova disciplina risiede un'interpretazione estensiva della potestà legislativa statale di principio e coordinamento che, se diventasse regola generale, svuoterebbe di fatto il potere normativo delle regioni e degli locali, come riconosciuto dagli articoli 117 e 120 della Costituzione. La materia degli appalti e delle acquisizioni di servizi e forniture deve infatti ritenersi di competenza esclusiva delle regioni;

a fronte di tale problematica legittimazione costituzionale di un intervento legislativo statale, l'articolo 24 della legge finanziaria 2003 si autoqualifica come disciplina ispirata da ragioni di tutela della «trasparenza e concorrenza». In realtà, la nuova disciplina non solo non appare idonea a tutelare o ad estendere la concorrenza sul mercato dei beni e dei servizi, ma addirittura si configura come lesiva o limitativa della stessa;

in particolare, l'esclusione dall'ambito di applicazione della nuova disciplina dei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti determina un regime di mercato differenziato per i circa 7.000 comuni che si trovano in tale condizione, con l'effetto di creare una «nicchia» per le imprese fornitrici degli enti locali di piccole dimensioni e di inibire di fatto a questi ultimi l'accesso ad un mercato più ampio e concorrenziale;

inoltre, l'esenzione dall'applicazione dell'articolo 24 della legge finanziaria 2003 è anche prevista per le amministrazioni che facciano ricorso alle convenzioni con la Consip, rinunciando a fare gare in proprio; anche in questo caso la concorrenza è tutt'altro che incentivata, in quanto non solo si riduce la possibilità di svolgimento di gare pubbliche, ma si impone forzosamente un prezziario (coincidente con i prezzi delle convenzioni Consip) da assumere con base di gara al ribasso nei casi in cui si faccia ricorso alle convenzioni stesse;

altrettanto problematica è la compatibilità della norma con le prescrizioni comunitarie in materia di libera circolazione delle merci e dei servizi. L'accentramento presso la Consip delle procedure di acquisto per tutto il territorio nazionale, infatti, non può che determinare una contrazione della concorrenza e la creazione di oligopoli nell'offerta di beni e servizi, dai quali sarebbero definitivamente escluse le piccole e medie imprese, per loro natura impossibilitate a sostenere politiche dei costi concorrenziali con quelle delle imprese multinazionali che operano nei medesimi settori,

si chiede di sapere:

se il Governo non ritenga necessario intervenire con la massima sollecitudine per sottrarre le pubbliche amministrazioni e gli operatori economici all'attuale situazione di incertezza circa l'effettivo regime di regolazione delle acquisizioni di beni e servizi, anche al fine di limitare le gravi ripercussioni negative sull'azione amministrativa che la nuova disciplina sta di fatto provocando ad ogni livello;

in particolare, se non si consideri tale intervento come indispensabile anche per sostenere le imprese del comparto del commercio e della fornitura di beni e servizi che, già pesantemente colpite dalla crisi dei consumi, rischiano ora di trovarsi in condizioni di intollerabile difficoltà finanziaria per effetto del prolungato e indeterminato blocco delle procedure di acquisto da parte degli enti locali e delle pubbliche amministrazioni;

in termini più generali, se non si ritenga opportuno procedere ad una ridefinizione complessiva della disciplina dell'acquisizione di beni e servizi, in modo da pervenire ad un regime di regolazione effettivamente compatibile con le esigenze di tutela della concorrenza, come sancite dalla normativa comunitaria, e pienamente rispettoso di quelle prerogative di autonomia finanziaria e gestionale delle regioni e degli enti locali che, ancorché espressamente riconosciute dalla Costituzione, stentano ancora ad affermarsi anche a causa della persistente mancanza da parte del Governo di qualunque politica di attuazione della riforma in senso federalista dello Stato.

(2-00339)