Legislatura 14ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 921 del 14/12/2005

Discussione e approvazione, con modificazioni, del disegno di legge:

(2351) Ratifica ed esecuzione della Convenzione e dei Protocolli delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale, adottati dall'Assemblea generale il 15 novembre 2000 ed il 31 maggio 2001 (Relazione orale) (ore 12,15)

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca la discussione del disegno di legge n. 2351.

I relatori, senatori Ziccone e Pellicini, hanno chiesto l'autorizzazione a svolgere la relazione orale. Non facendosi osservazioni la richiesta si intende accolta.

Pertanto, ha facoltà di parlare il relatore, senatore Ziccone.

ZICCONE, relatore. Signor Presidente, onorevoli colleghi, il disegno di legge in esame è sicuramente importante perché affronta organicamente, sotto la spinta, appunto, di un Protocollo e di una Convenzione dei Protocolli esecutivi delle Nazioni Unite, un problema di grande attualità e di grande importanza riguardante il contrasto nei confronti della criminalità organizzata, soprattutto e specificamente di tipo transnazionale.

L'Italia forse ratifica con un po' di ritardo questa Convenzione, però si può dire subito che la legislazione italiana è, tra le europee, certamente quella che più delle altre era preparata ad accogliere questo tipo di Protocollo perché già nella legislazione italiana numerosissime norme, contenute in varie leggi, attuavano, in mancanza di una vera e propria legge di attuazione, i princìpi che erano stati sviluppati nella Convenzione di cui abbiamo prima parlato. Quindi questo provvedimento ha soprattutto la funzione di creare una sorta di testo unico, di raccordo, di tutta una serie di conseguenze che si presentano nell'ordinamento giuridico italiano quando si hanno fenomeni di criminalità organizzata con attività di tipo transnazionale.

Tra i punti fondamentali che riguardano il disegno di legge in questione vi è, in primo luogo, la stessa definizione e previsione di una particolare circostanza aggravante che riguarda proprio le ipotesi, così come è detto esplicitamente, della commissione di fatti per i quali risulti implicato un gruppo criminale organizzato impegnato in attività criminali in più di uno Stato. Questa circostanza aggravante speciale riguarda proprio il fenomeno dell'attività transnazionale delle società criminali organizzate.

Altro pilastro fondamentale di questa legge è la disciplina delle cosiddette operazioni sotto copertura. Anche qui si tratta di un articolo che rispetto al testo governativo la Commissione ha notevolmente ampliato perché ha dato a questa norma la funzione di testo unico delle operazioni sotto copertura riguardanti la criminalità organizzata e le operazioni di criminalità organizzata. Infatti, non soltanto vengono indicate le ipotesi nelle quali si può agire sotto copertura, ma anche una serie di norme che hanno quasi caratteristica regolamentare perché, nel dilatare le ipotesi e i poteri dati agli agenti di polizia giudiziaria e ai soggetti che vengono specificamente indicati per questo tipo di attività, si è ritenuto anche di stabilire una serie di limiti e di precisazioni che non fa correre il rischio di attività che non siano sotto il controllo del potere giudiziario. Quindi, si è curato che si tratti comunque di attività che trovano la garanzia del controllo dell'attività giurisdizionale.

Un altro momento importante del disegno di legge riguarda le ipotesi di responsabilità degli enti che vengono interessati da queste forme di criminalità. In questo caso si prevedono, appunto, responsabilità per gli enti, ovviamente di carattere economico.

Infine, in altro articolo è stata disciplinata l'ipotesi di estensione di confisca per equivalente. In questa ipotesi si ha una possibilità ulteriore di confisca dei beni. Anche in questo caso è disciplinato un aspetto particolare, quello della possibilità di attività di indagine anche del pubblico ministero in una fase successiva e non preliminare all'attività giurisdizionale appunto che riguarda l'accertamento del reato.

Si tratta di una legge importante. Ci allineiamo definitivamente alle indicazioni date e il parere non può che essere largamente favorevole.

 

PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare il relatore, senatore Pellicini.

PELLICINI, relatore. Per brevità di tempo mi riporto a quanto detto dal senatore Ziccone.

PRESIDENTE. Dichiaro aperta la discussione generale.

È iscritta a parlare la senatrice De Zulueta. Non essendo presente in Aula, si intende che abbia rinunziato ad intervenire.

È iscritto a parlare il senatore Dalla Chiesa. Ne ha facoltà.

DALLA CHIESA (Mar-DL-U). Signor Presidente, onorevoli colleghi, intendo spiegare le ragioni dell'emendamento proposto con l'inserimento di un articolo 2-bis, che prevede che i princìpi della Convenzione costituiscono princìpi interpretativi dei Protocolli di attuazione.

Ci sembra importante che in questi Protocolli si rivada sempre ai princìpi statuiti nella Convenzione; princìpi importanti, frutto di una lunga ed anche tormentata esperienza di cooperazione nella lotta contro il crimine organizzato. Vale la pena sottoporre all'attenzione dei colleghi il fatto che la Convenzione stessa indica la rilevanza e l'importanza di princìpi ai quali normalmente non ci conformiamo molto nella produzione della nostra legislazione interna. Questa è la ragione per cui mi sembra importante ancorare anche i princìpi interpretativi dei Protocolli in modo scritto ai fondamenti e alle ispirazioni della Convenzione.

Questa la ragione dell'emendamento, che tende a rafforzare la nostra lealtà rispetto ai princìpi della Convenzione ed alla loro applicazione in sede di accordi operativi, non soltanto in sede di Protocolli, ma proprio nella funzionalità di alcune indicazioni fondamentali contenute in termini di estradizione, di lotta alla corruzione, di trasparenza anche nelle responsabilità delle persone giuridiche. Potrebbe sembrare un di più la richiesta di inserire questo eventuale articolo 2-bis ma dal momento che - lo ripeto - i princìpi della Convenzione e il nostro orientamento legislativo non sono conformi, rafforzare questa lealtà per iscritto mi sembra necessario.

 

PRESIDENTE. È iscritto a parlare il senatore Fassone. Ne ha facoltà.

FASSONE (DS-U). Signor Presidente, nonostante qualche sollecitazione dei colleghi ad un andamento spedito, credo che la ratifica di questa Convenzione esiga qualche momento di riflessione e qualche considerazione maggiore di quella che normalmente si dedica alla ratifica degli accordi. Questa è molto di più; è una Convenzione internazionale delle Nazioni Unite che ha ad oggetto il contrasto alla criminalità organizzata. In questa nozione tengo a sottolineare che rientra anche la criminalità organizzata a fini di terrorismo. Basta questo per dire che stiamo affrontando uno snodo estremamente importante.

Il punto di partenza di questo disegno di legge sono le dichiarazioni del segretario generale delle Nazioni Unite Kofi Annan, quando l'Assemblea licenziò la prima dichiarazione politica in materia: gli stessi mezzi tecnologici - egli ha detto - che sostengono la globalizzazione e l'espansione transnazionale della società civile forniscono l'infrastruttura per l'espansione di una rete globale di società incivile, criminalità organizzata, trafficanti di droga, riciclaggio di denaro e terroristi. Ripeto: basta questo per evidenziare l'importanza di tale testo.

Le linee portanti della Convenzione approvata a Palermo esattamente cinque anni fa (ed è curioso che l'anniversario cada proprio oggi) sono le seguenti: dare definizioni che possano essere largamente condivise degli elementi base per gli interventi legislativi (su questo punto tornerò fra un istante); indicare alcuni fatti come universalmente incriminabili, e la Convenzione ne indica espressamente quattro (la partecipazione ad un gruppo di criminalità organizzata, l'intralcio alla giustizia, il riciclaggio di denaro e la corruzione) richiedere misure di protezione di testimoni e vittime dei reati; apprestare meccanismi di collaborazione internazionale.

Come si comporta il disegno di legge in merito a questi punti? È un testo imperfetto: anticipo sin d'ora che lo voteremo perché persuasi che i contenuti positivi facciano premio sulle riserve che abbiamo formulato e continuiamo a formulare. Tuttavia alcune lacune vanno evidenziate proprio per testimoniare la nostra responsabilità nell'approvarlo, consapevoli che queste lacune ci sono.

Le norme attuative sono circoscritte a taluni settori, non investono tutta la tematica della Convenzione, quindi il dare esecuzione è già per ciò solo parziale.

Alcune norme della Convenzione rimangono espressamente prive di attuazione e quindi sarà di difficile applicazione la Convenzione sul punto. Intendo, ad esempio, l'articolo 15 che prescrive a ciascuno Stato di adottare le misure necessarie per determinare la sua giurisdizione relativamente ai quattro reati gravi di cui ho fatto cenno. Indico l'articolo 24 sulla protezione dei testimoni in merito alla quale non c'è disposizione ulteriore rispetto alle misure di tutela nostre, che già ci sono ma che non coinvolgono tutti i gravi delitti di cui alla Convenzione. Sottolineo, in particolare, la necessità, cui lo Stato italiano dovrà dare risposta in futuro visto che non la dà nel presente provvedimento, evidenziata dall'articolo 5 della Convenzione, secondo il quale ciascuno Stato parte adotta le misure legislative, e di altra natura, necessarie a conferire il carattere di reato alla condotta di una persona che partecipa attivamente, non solo alle attività criminali del gruppo organizzato, ma alle altre attività del gruppo stesso, consapevole che la sua partecipazione contribuirà al raggiungimento dello scopo criminoso.

Questa è, né più né meno, una sollecitazione a disciplinare la materia del concorso esterno in associazione, materia che viene costantemente demonizzata, che è di indubbia delicatezza perché esige un'attenta e accurata definizione di questa area esterna all'associazione criminosa, ma comunque illecita, che avrebbe giustificato una riflessione e una legificazione nel presente testo, che purtroppo non c'è, ma che dovrà esserci. Ecco perché ritengo importante questa Convenzione, questo disegno di legge, anche e in particolare alla luce dell'articolo 11, che ho già avuto occasione di richiamare e che prevede che ogni Stato adotti le misure necessarie a contrastare i quattro gravi delitti in questione, tra i quali la corruzione, e prevede espressamente che, in merito a questi reati, siano estesi i termini di prescrizione, cosa che quest'Aula ha, poche settimane orsono, fatto esattamente nella direzione contraria; di tal che, per coerenza, occorrerebbe, appena approvato questo disegno di legge, denunciare la nostra dissociazione dalla Convenzione su questo punto.

Non manco di sottolineare la gravità di questo problema e comunque, ripeto, l'importanza del disegno di legge è tale che ci indurrà alla fine ad un voto positivo, soprattutto se saranno valutati favorevolmente i pochissimi emendamenti che abbiamo proposto.

 

PRESIDENTE. Dichiaro chiusa la discussione generale.

Ha facoltà di parlare il relatore, senatore Ziccone.

ZICCONE, relatore. Signor Presidente, rinuncio ad intervenire in replica.

 

PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare il relatore, senatore Pellicini.

PELLICINI, relatore. Signor Presidente, anch'io rinuncio ad intervenire in replica.

 

PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare il rappresentante del Governo.

BETTAMIO, sottosegretario di Stato per gli affari esteri. Signor Presidente, non ho nulla da aggiungere.

PRESIDENTE. Do lettura del parere espresso dalla 5^a Commissione permanente sul disegno di legge in esame e sugli emendamenti: «La Commissione programmazione economica, bilancio, esaminato il disegno di legge in titolo ed i relativi emendamenti, esprime, per quanto di propria competenza, parere non ostativo».

Passiamo all'esame dell'ordine del giorno G1.

ZANCAN (Verdi-Un). Domando di parlare.

 

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

 

ZANCAN (Verdi-Un). Signor Presidente, chiedo di poter aggiungere la mia firma all'ordine del giorno G1 e di poterlo, quindi, illustrare.

 

PRESIDENTE. Prego, senatore Zancan.

 

ZANCAN (Verdi-Un). Signor Presidente, l'ordine del giorno in esame affronta un problema di estrema delicatezza ed importanza. Dove c'è crimine transnazionale, ci sono in particolare vittime del crimine transnazionale, che sono da identificare nelle persone oggetto di tratta di persone, nelle donne oggetto di sfruttamento e di prostituzione e dunque nei soggetti che hanno necessità di particolare riferimento.

L'ordine del giorno G1, richiamandosi ad un Protocollo addizionale alla Convenzione delle Nazioni Unite, chiede al Governo non soltanto di tutelare la privacy e l'identità delle vittime della tratta delle persone, ma anche - questo è il punto concreto ed importante - di fornire, al fine di garantire il ristabilimento fisico, psicologico e sociale delle vittime, possibilità di lavoro, d'istruzione e di formazione professionale.

Sappiamo che gli interventi di assistenza a favore delle vittime devono passare sul piano operativo attraverso il reinserimento della stessa vittima della tratta in un tessuto sociale nuovo, che le garantisca soprattutto possibilità di lavoro.

Nella sostanza, dunque, l'ordine del giorno in esame chiede al Governo di impegnarsi affinché per le vittime di reato transnazionale vi sia la possibilità di accesso ai servizi assistenziali e di inserimento del cittadino straniero nel mondo della formazione scolastica, universitaria e professionale sulla base della semplice presentazione della domanda di permesso di soggiorno, per motivi di protezione sociale, sin dal primo istante e quindi prima dell'effettivo rilascio dello stesso.

Mi sembra che le ragioni squisitamente umanitarie alla base dell'ordine del giorno G1 ne raccomandino l'approvazione da parte del Governo. Ritengo, infatti, che esso risponda realmente a caratteristiche di umanità che prescindono comunque dalla maggioranza e dall'opposizione e rappresentano princìpi di umanità che credo e spero siano da tutti condivisi.

 

PRESIDENTE. Invito il relatore ed il rappresentante del Governo a pronunziarsi sull'ordine del giorno in esame.

ZICCONE, relatore. Signor Presidente, una parte del contenuto dell'ordine del giorno in esame è già oggetto del regolamento approvato nel settembre scorso; la parte innovativa, a mio avviso, potrebbe essere accettata dal Governo come raccomandazione.

BETTAMIO, sottosegretario di Stato per gli affari esteri. Signor Presidente, esprimo parere conforme a quello del relatore.

PRESIDENTE. Senatore Zancan, le chiedo se insiste per la votazione dell'ordine del giorno G1.

ZANCAN (Verdi-Un). Signor Presidente, prendo atto che il Governo e la maggioranza sono - per così dire - ristretti quando si parla di vittime della tratta che devono reinserirsi nel mondo del lavoro.

Accetto che l'ordine del giorno venga accolto come raccomandazione e non insisto per la sua votazione. Credo, però, che ragioni di superiore umanità avrebbero consentito il pieno accoglimento dell'ordine del giorno.

PRESIDENTE. Poiché il presentatore non insiste per la votazione, l'ordine del giorno G1 non verrà posto ai voti.

Passiamo all'esame degli articoli, nel testo proposto dalle Commissioni riunite.

Metto ai voti l'articolo 1.

È approvato.

 

Metto ai voti l'articolo 2.

È approvato.

 

Passiamo all'esame degli emendamenti tendenti ad inserire articoli aggiuntivi dopo l'articolo 2, che invito i presentatori ad illustrare.

FASSONE (DS-U). Signor Presidente, desidero precisare che l'emendamento 2.0.100 non è in alcun modo antagonista del testo. Si limita, a giudizio dei proponenti, a perfezionarlo e a renderlo più aderente alla Convenzione.

Mi permetta, Presidente, di ricordare che l'articolo 15 della Convenzione stabilisce che ogni Stato parte adotta misure necessarie per determinare la sua giurisdizione relativamente ai reati gravi di cui parla la Convenzione.

L'articolo 3 stabilisce l'ambito di applicazione anche al di là dei confini dello Stato della Convenzione medesima quando vengano commessi dei reati al di fuori dei confini dello Stato interessato.

Il disegno di legge non prevede alcuna disposizione che dia attuazione a questo punto della Convenzione. Che cosa significa? Significa che, se i reati in questione sono commessi in Italia, non sorge alcun problema; se sono commessi all'estero ma ricadono nell'ambito di quelli che la Convenzione vuole contrastare, la nostra giurisdizione ha dilatazioni, che sono quelle previste dall'attuale codice penale negli articoli 7, 8, 9 e 10, i quali prevedono la giurisdizione dello Stato italiano quando un delitto viene commesso all'estero ma ricorrendo determinati requisiti, quali la presenza del reo nel territorio dello Stato, il livello di gravità della pena comminata per quei delitti e la richiesta del Ministro della giustizia.

Può accadere, e di fatto accade e vi risparmio l'elencazione, che taluni dei reati considerati dalla Convenzione non siano perseguibili se commessi all'estero ma aventi i requisiti di cui alla Convenzione stessa, perché manca uno di quegli elementi prima citati, quali - ad esempio - la presenza del reo nel territorio oppure il livello di pena.

Per questo motivo mi pare fortemente raccomandabile l'accoglimento dell'emendamento 2.0.100 che si limita a precisare che in questi casi non valgono i requisiti restrittivi di cui ai citati articoli 7, 8, 9 e 10 del codice penale, ma unicamente il requisito di natura - per così dire - politica, ossia la richiesta del Ministro della giustizia, a prescindere dal livello di pena e dai legami che il delitto abbia con il territorio italiano.

Raccomando pertanto l'emendamento come migliorativo e portatore di completezza all'esecuzione della Convenzione.

DALLA CHIESA (Mar-DL-U). Signor Presidente, quella al nostro esame è una legge che arriva all'Aula con un ritardo di più di quattro anni rispetto al momento in cui si è tenuta la Convenzione delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato. Credo che il nostro Parlamento non possa approvarla in condizioni di distrazione come quelle che si stanno registrando in questo momento. Si tratta di princìpi importanti che guidano la lotta contro la criminalità organizzata.

Per questa ragione chiedo a dodici colleghi di sostenere, nel momento in cui passeremo alla votazione degli emendamenti, la richiesta che avanzerò di verifica del numero legale per ottenere un minimo di partecipazione e di impegno da parte del Parlamento sulla ratifica della Convenzione al nostro esame.

 

PRESIDENTE. Invito il relatore ed il rappresentante del Governo a pronunziarsi sugli emendamenti in esame.

ZICCONE, relatore. Signor Presidente, il parere sull'emendamento 2.0.100 è contrario, perché una cosa è l'applicazione e l'esecuzione dell'Accordo, altro è estendere, come in questo caso viene proposto dall'emendamento del senatore Fassone, la competenza della giurisdizione italiana.

Ora, capisco che questo è possibile, ma poiché il nostro ordinamento si è già ispirato, come tutti sanno, a una competenza per numerose ipotesi, al di là dei confini italiani, credo che accrescere ulteriormente, al di fuori delle ipotesi per cui in qualche modo già si prevede la possibilità di intervento della giurisdizione italiana, sia inopportuno. Per queste ragioni, in questa sede, penso di esprimere un parere contrario.

Anche sull'emendamento 2.0.101 il parere è contrario.

BETTAMIO, sottosegretario di Stato per gli affari esteri. Esprimo parere conforme a quello del relatore.

PRESIDENTE. Passiamo alla votazione dell'emendamento 2.0.100.

CENTARO (FI). Domando di parlare per dichiarazione di voto.

 

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

 

CENTARO (FI). Signor Presidente, Forza Italia voterà contro questo emendamento, perché il suo testo prevede una estensione abnorme dell'ambito della giurisdizione italiana. Infatti, quando si parla di possibilità che lo Stato italiano, attraverso una richiesta del Ministro della giustizia, sanzioni anche un delitto commesso da uno straniero, nell'ambito di organizzazione criminale all'estero, significa anche che, se in Cina un cinese uccide altra persona nell'ambito di un'organizzazione criminale, il Ministro della giustizia può richiedere la condanna di costui.

Mi sembra francamente - ripeto - un'estensione assolutamente abnorme di tutta questa materia e della possibilità di punibilità. Altra cosa è la problematica che riguarda i crimini transnazionali che si dipanano attraverso i vari Stati e che quindi comportano evidentemente passaggi del prodotto, della merce oggetto di questi crimini attraverso vari Stati: lì sì che possiamo intervenire nell'ambito di un collegamento complessivo.

Vorrei anche dire ai colleghi, e concludo, che a mio parere, al di là delle buone motivazioni, mi pare che se arriviamo rapidamente all'approvazione della ratifica, evitando richieste di verifica del numero legale o altro, renderemmo comunque un buon servizio all'attività legislativa.

DALLA CHIESA (Mar-DL-U). Domando di parlare per dichiarazione di voto.

 

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

 

DALLA CHIESA (Mar-DL-U). Signor Presidente, il nostro orientamento è ovviamente positivo rispetto a questo provvedimento e ne abbiamo chiesto da tempo la discussione in Aula. Come sappiamo, si è ritenuto più urgente approvare la legge ex Cirielli piuttosto che approvare la ratifica di questa Convenzione. Credo che il Parlamento lo debba fare in condizioni di decenza dal punto di vista della presenza e dell'impegno politico e istituzionale.

Questa è la ragione per la quale, consapevole dell'importanza dell'invito del collega Centaro, chiedo che comunque venga verificata la presenza del numero legale.

FASSONE (DS-U). Domando di parlare per dichiarazione di voto.

 

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

 

FASSONE (DS-U). Signor Presidente, dichiaro ovviamente il voto favorevole ma con la seguente precisazione.

Riconosco la fondatezza delle obiezioni sollevate dal senatore Centaro. In effetti, per disattenzione è rimasto fuori dal testo un inserto che chiedo di considerare come integrazione: laddove si parla di "delitto per il quale la legge italiana stabilisce la pena dell'ergastolo" e via dicendo, occorrerebbe inserire dopo il termine "delitto" la seguente dizione "avente i caratteri di cui all'articolo 3 della Convenzione".

Così integrato, dichiaro il voto favorevole sull'emendamento in esame.

PRESIDENTE. Metto ai voti l'emendamento 2.0.100 (testo corretto), presentato dal senatore Fassone e da altri senatori.

Non è approvato.

 

Passiamo alla votazione dell'emendamento 2.0.101.